陈弘毅:《社团条例》与“香港民族党”事件

2018-10-26    大公报

        9月24日,香港特别行政区政府保安局局长宣布取缔「香港民族党」,香港社会和法律界都很关注此事件。本文讨论特区政府这个决定的法律依据,尤其是其中涉及的《基本法》和《社团条例》的法律条文。   

        在这事件中,政府引用的法律条文是《社团条例》第八条(关于「禁止社团的运作」)。《社团条例》在港英时代长期存在,主要用于规管各社会团体的成立和运作。在    1992年以前,这部法例构成对于结社自由的十分严厉的限制,例如,市民如有意成立社团,必须向当局申请注册或豁免注册,否则该社团便是非法社团(unlawful society)。   

        1991年《香港人权法案条例》制定后,港英政府对当时的法律作出了全面检讨和部分修订,《社团条例》是其中被修订的法例之一(见1992年第75号条例),该修订放宽了原来对社团的成立和运作的管制。1997年2月,全国人大常委会根据《基本法》第160条决定哪些法律可以在回归后继续保留,《社团条例》在1992年的修订版不被接受为可以在回归后继续保留的法律。因此,香港特别行政区临时法立法会在1997年6月制定了《社团条例》的新版本(1997年第118号条例),这个新版本保留了《社团条例》在1992年修订时引进的部分条文。   

        1992年以后,虽然《社团条例》仍对结社自由设定了限制,但有关限制乃基于公共秩序和公共安全等考虑,符合国际人权公约和《香港人权法案》的标准。《社团条例》1992年版的第八条规定,当局可以有关社团危害「香港的安全、公共安全或公共秩序」为理由,把该社团视为非法社团并禁止该社团继续运作。这项条文便是1997年新版本的《社团条例》第八条的前身,也即是现行《社团条例》第八条的前身。   

         取缔决定有充分法律依据   

        1997年的《社团(修订)条例》修订了这部法例原来的第八条,规定维护「国家安全」可作为禁止社团的运作的考虑因素之一,而「国家安全」则在第2(4)条定义为「保卫中华人民共和国的领土完整和独立自主」。《社团条例》的这项修订,一定程度上反映了《基本法》的要求。《基本法》开宗明义的第一条规定,「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」;《基本法》第23条明文要求特区「自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆」等危害国家安全的行为。因此,《社团条例》第八条的修订,可理解为《基本法》第23条关于须立法禁止分裂国家等行为的规定的局部实施。当然,《基本法》第23条并未全面实施,因为特区政府在2003年提出的《国家安全(立法条文)条例草案》并未得到立法会的通过。   

        「香港民族党」主张「港独」,并且进行了各种鼓吹「港独」的活动。保安局局长在详细考虑了其成员的言行和他们提出的抗辩理由后,作出取缔「香港民族党」的决定,应该是有充分法律依据的。在这方面,最重要的法律基础便是《社团条例》第八条,它授权保安局局长根据「国家安全」的考虑取缔一个社团,而「国家安全」在该法例已定义为包括「领土完整」。就一个提倡「港独」的社团来说,提倡「港独」即提倡「分裂国家」、侵犯中华人民共和国的「领土完整」。因此,根据《社团条例》对「国家安全」的定义,保安局局长有权基于国家安全的考虑而决定取缔「香港民族党」。   

         社会人士关注的另一个问题是,取缔「香港民族党」会否违反《基本法》中关于结社自由的规定。《基本法》对各种人权的保障都有相当明确的规定。就结社自由来说,不但在《基本法》第27条中有明文的规定,而且《基本法》第39条和《香港人权法案条例》也对结社自由提供保障。《基本法》第39条规定,《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定在1997年后继续有效,通过香港特别行政区的法律予以实施。   

        香港特别行政区法院已在其判例法中表明,《香港人权法案条例》便是实施这一份国际人权公约的本地立法。香港特别行政区法院的判例法明确指出,香港的任何法例都不得违反适用于香港的《公民权利和政治权利国际公约》条文,这些条文当然包括结社自由的保障。   

         司法覆核会有多大胜算?   

        可是,结社自由并不是一项绝对的权利,而是可以受到合理的限制的。根据《公民权利和政治权利国际公约》第22条,结社自由可受限制,但该限制必须由法律规定,「且为民主社会维护国家安全或公共安宁、公共秩序、维持公共卫生或风化,或保障他人权利自由所必要者」。《社团条例》规定可基于维护国家安全的需要而取缔一个社团,这样的条文很明显是符合《基本法》以至国际人权公约的。   

        有社会人士和法律界人士关注到,如果「香港民族党」有关人士对保安局局长取缔「香港民族党」的决定提出司法覆核,法院会怎样处理这个问题。在这方面需要留意的是,在香港法制中,司法覆核的对象有两种,一是立法机关制定的法例,如《社团条例》,二是政府或其官员根据法例的授权而作出的行政行为或决定,如保安局局长这次取缔「香港民族党」的决定。   

        如上所述,《社团条例》第八条等有关条文,符合《基本法》和有关国际人权公约,因此,任何对《社团条例》第八条等法律条文提出的司法覆核,相信是没有任何胜诉机会的。至于保安局局长根据《社团条例》而作出的取缔「香港民族党」的决定,则可以在司法覆核的诉讼中受到法院的审查。

        香港特别行政区法院在其判例法中,已经明确订立了「比例原则」(proportionalitytest),作为法院在涉及人权或基本权利的案件中进行司法覆核的法律标准。「比例原则」同时适用于针对立法的司法审查和针对限制人权的行政行为的司法审查。   

        简单来说,「比例原则」的应用,涉及四个步骤。如政府的行为对有关自由和权利构成限制,那么法院的第一步是考虑,该政府行为背后的目的是否正当。第二步是考虑有关政府行为是否与该正当目的有合理的联系。第三步是考虑政府是否有必要采取或作出该行为来达至有关目的。在第四步,法院会考虑有关政府行为的作出,是否已经在有关公民权利的保障和社会的整体利益之间取得了一个合理的平衡。因此,当法院采用「比例原则」来审查政府取缔「香港民族党」的这个行政行为时,便会分为以上四步骤来考虑;最终来说,法院需要决定,基于国家安全和维护领土完整的考虑,是否有必要取缔「香港民族党」,以及取缔它的决定,是否建基于在结社自由的保障和维护国家安全的考虑之间的一个适当和合理的平衡。   

        法庭应用「尊重原则」是关键如果在「香港民族党」事件中真的出现司法覆核的诉讼,相信最关键的问题便是,基于国家安全的考虑,是否有必要取缔这个社团。在这方面,香港特别行政区的判例法指出,在某些情况下,例如涉及到社会财政资源的分配或政治判断的问题,法院在应用「比例原则」时─尤其是其第三步的「必要性」测试时,会倾向于尊重行政(或立法)机关的判断;因此,除非该判断完全没有合理依据,否则法院不会轻易推翻有关决定。   

        因此,日后如法院处理涉及「香港民族党」的司法覆核案件,法院便要决定,在对基于国家安全的考虑而取缔社团的行政决定进行司法覆核时,法院是否应特别尊重行政机关对有关社团的言行是否危害到国家安全(包括领土完整)的判断。这便是所谓「尊重」(deference,又称margin of appreciation)原则,法院如何在本案中应用这个原则,将会是案件的判决的关键。   

        陈弘毅 香港大学法律学院郑陈兰如基金宪法学教授、全国人大常委会香港基本法委员会委员、全国港澳研究会理事

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