梁美芬:「一地两检」法律透视

2017-04-12    文汇报

       「一地两检」主要是不同司法管辖区在执法上的协作,国际上非常普遍,主要都是为了不同地区人民交通上的便利。只要大家抛开政治偏见,开放眼界,看看世界及过往深圳湾口岸的成功实践,落实一地两检并不会侵害「一国两制」,反而可促进「一国两制」的成功。

       近日有消息传出政府将分两个阶段推出「一地两检」方案,令「一地两检」再次引起公众炽热的讨论。

       其实,「一地两检」并不是什么新产物,世界各地都有类似的经验。「一地两检」,顾名思义就是进出境执法机关集中于同一地区办公,共享一处查验场地,双方按各自的法律法规实施查验,进行清关手续,为的是为两地或两国人民在交通上的便利。如今在世界各地实行类似的关卡模式很多,透过不同的运作模式皆能达到异曲同工之妙,一样可以实行「一地两检」。最重要是选择一个模式既能符合基本法及最吻合「一国两制」的情况,获中央及香港政府的同意,日后方能顺畅执行。为了让公众更能了解各大模式涉及的法律问题,现逐一分析之:

       中央授权模式

       根据基本法第20条:「香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。」

       即是全国人大常委会可以授权香港执法人员代内地机关进行通关及检疫执法。倡议者认为这样做,既符合基本法「一国两制」、「港人治港」的要求,也可以消除港人担忧内地执法机关在港执法的隐忧。但问题是,香港的法律与内地的法律体制并不相同,所适用的原则也不完全一致。不同的理念就会导致不同的执法效果。要香港执法人员去执行内地法律,对香港难,对内地也难,而且,出入境问题涉及国家安全,笔者相信中央难以授权香港人员进行。

       「一地两检」完全管辖模式 (Juxtaposed Control)

       如果中央授权模式不可取,亦有人倡议参考英法的完全管辖权模式。由于欧盟相对来说是一个完整的体系,虽然英国没有加入申根区(Schengen Area),但英法隧道贯通,「欧洲之星」的运行就是一个好例子。英法于2003年2月4日在巴黎签订的Le Touquet Treaty(「条约」),是两国数个陆路出入境管理的法律依据。而在2011年5月24日,双方于巴黎签订了更新版的协议。英法两国有关人员在对方境内设置专区,不但可以执行边境职务,还有拘捕及扣留权,甚至双方法庭的逮捕令也有效。条约第4条规定双方平均每两年检视各自的条例;条约第7条规定基于安全问题,有关的设施、武器的使用也要事先知会对方,例如2013年英国限制非法入境者跨过英法隧道的涌入。

       局部管辖模式(Preclearance Model)

       由于英法的全面管辖权模式始终与「一国两制」的情况不尽相同,亦有人提出美加的局部管辖权方案。根据2015年4月27日版本的《加拿大境外入境审查法》(「境外法」),其中第2条,有关人员在对方境内专区局部执法,主要针对过境旅客及货物处理通关、入境、公共卫生、食物检查及动植物卫生事宜,包括罚款,即所谓ICQ (Immigration, Customs and Quarantine)但不包括刑事法相关事宜。相比起英法两国的协议,加拿大的法案更清楚写明容许美国的执法人员在加拿大指定的专区内进行两国同意的范围之下去执法。境外入境审查(Preclearance)专员可根据此法要求加拿大官员协助以行使搜索、搜查、没收、拘留行动,而加拿大官员亦可根据境外法第13条采取上述行动。

       美国早在1952年就与加拿大达成协议,在多伦多机场首先实施,之后与6个国家,多达15个城市签订协议。根据协议,除了ICQ的范围外,在加拿大的「境外入境检查」专区实行的是加拿大法律,美方人员没有ICQ外的其他执法权力。例如刑事犯罪(arrestable offence ),是否触犯谋杀、打劫或其他事项,美国人员方面是不包括这类型的管辖权,不会执行这方面的执法工作。美方会把疑犯移交给加拿大执法人员处理。但美国人员做了的决定,在加拿大是不可以司法复核的。内地看待入境等问题涉及国家安全,内地是否愿意为香港一部分人的政治忧虑而开先例,接受局部管辖权方案?笔者认为难度甚高。因此亦有人曾提出索性透过附件三,加入全国性相关法律适用香港的方案。

      基本法附件三模式

        根据基本法第18(3)条,「全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后,可对列于本法附件三的法律作出增减,任何列入附件三的法律,限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。」

      可以引入本法规定「不属于香港特区自治范围」的中国全国性法律。例如,特区政府可以将内地的《中华人民共和国出境入境管理法》加入基本法附件三后,香港再立法授权内地人员在西九特定范围内执行清关手续。倡议者认为若内地人员来港执行清关手续,必须受到香港法例授权。透过立法实施,使之成为香港法律的一部分,当然就不会违反香港的自治范围的权力。

       但为「一地两检」而启动基本法附件三,除了香港有反对声音之外,对内地来说亦非简单工作。例如,有关的全国性法律是在港直接公布实施,抑或透过香港当地立法实施。政府要考虑的是该法律是全部适用,或是仅其中几个条款适用?此外,内地涉及入境关税的全国性法律不止一条,可能涉及多条全国性法律,工作更加繁复,为「一地两检」启动附件三,相信并非可取方案。

        「车上检」模式

       社会上亦有声音主张在列车上实行「车上检」来落实「一地两检」,笔者认为构想虽符合基本法,但实际并不可取。如若乘客登车后才进行(出)入境审查,对乘客本身是一种不便,造成滋扰。万一「车上检」在车上发现危险人物或物品,列车是否要立即停下来,相关的处理方式也会造成问题,容易引起乘客的混乱和恐慌。现实上,从深圳北到香港西九站的预计车程是18分钟,政府估计列车上有多达数百人需要进行安检。这么多人一齐在列车上进行边检会否造成乘客的不安?因此,笔者认为出于可行性和对乘客人身及列车的安全角度考虑,车上检并不可取。

       深圳湾模式乃可行方案

       剩下来的,内地香港有实践经验的就只有深圳湾口岸方案。目前使用的深圳湾口岸已是深港「一地两检」的成功例子。过去十年,没有发生很多争议。为了便利两地人民的交通方便,2007年,深港两地就深圳湾口岸港方口岸区签订租约,在深圳湾口岸内设立港方口岸区,专用于人员、交通工具、货物的通关查验。香港立法会亦于2007年4月25日通过《深圳湾口岸港方口岸区条例》(第591章),作为「一地两检」的本地立法。当时亦曾讨论过局部管辖权抑或全面管辖权的问题,最后乃因「一国两制」及各口岸的一致性安排,采用深圳湾口岸港方全面管辖权模式。

       若内地在西九总站租一面积,专门处理内地出入境的清关手续,香港或海外旅客进入该区就等同进入内地的管辖区,内地执法人员只局限在该范围之内执法,两地政府清晰界定地点。在法律上,这并不涉及基本法第22条的内地人员不得来港干预香港自行管理的事务,因为他们负责的是内地的入境出境事务,他们不是干预香港的出入境事务;严格来说两地执法人员,虽同在西九总站大楼内,但若分层,则各做各的,没有互相干预的问题。正如深圳湾口岸,香港虽在约定范围内享有全面管辖权,港方人员从来不会亦不能跨界干预内地人员的执法工作。所以西九总站,即使采用深圳湾口岸模式,进行「一地两检」,亦不会违反基本法第22条。

       「一地两检」主要涉及的是两地政府要清楚协定哪个地域用以「一地两检」最合适,最便利两地人民过关,但双方均不会在约定区域外执法,两地管辖权也以约定界线为限。这种合作模式并不会违反基本法,万一出现管辖权的争议,法律上亦有不少原则可参考,不涉及任何「主权」的问题。

       根据「一国两制」,两地政府签定管辖权协作的协议后,亦要得到全国人大常委会确认。两地政府之后则各自安排落实细节。

       梁美芬 香港城市大学法学院副教授 香港基本法教育协会会长

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