宋小庄:正确认识全国人大常委会释法的意义和作用

2016-12-07    大公报

       作者:宋小庄

       正确认识全国人大常委会的释法的重要意义和作用,关键在于了解香港基本法释法的程式、条件(时机)、方法(方式)、立场和影响。目前司法解释和立法解释是世界上主要的两种解释制度,由于内地的立法解释、行政解释和司法解释等解释制度并存,内地对司法解释并不排斥。但在香港,却只存在司法解释制度,对立法解释就有些抵触。已由全国人大常委会释法,社会上总会有些负面的舆论,这是没有必要的,是对立法解释的重要意义和作用不理解的缘故。

       香港特区对立法解释制度的理解不多,就容易有各种各样的批评,但这种批评大都不能成立。上诉庭庭长张举能在宣誓案中,曾批评攻击立法解释者无知,要攻击者研读论证后才说。其实,就中华法系而言,立法解释的产生久远比普通法本身的出现为早。熟悉中国法制史的人都不能否认,《唐律疏议》就是中国历史上最知名的立法解释法典,里头的学问很大,中国人不必妄自菲薄。现结合全国人大常委会的立法解释,说明如下:

       对香港基本法释法的程式见于宪法第67条和香港基本法第158条。香港基本法是全国性法律,故宪法也有规定。香港有些法律界人士以为,全国人大常委会的释法只能经由终审法院提起,只限于香港基本法中不属于该法自治范围内的条款。这意味着,终审法院不提请或者涉及自治范围内的条款,全国人大常委会就无从解释。如果是这样,「一国两制」的前途只能寄托于若干名大法官手中,万一香港基本法这一全国性法律的实施出了问题,就无法解救,就无计可施,全中国只能束手待毙,这是被邓小平誉为「伟大法典」的香港基本法吗?当然不是。这是不懂「香港基本法的解释权属于全国人大常委会」的缘故,也不懂立法解释的缘故,还不懂的授权者和被授权者的关系的缘故。

       由终审法院提请,属于被动解释的其中一个方法。经过宪法规定的法定单位提请,也是可以进行被动释法的。不经过提请,由全国人大常委会主动解释,也是可以的。对香港基本法自治范围内的条款,终审法院不提请解释,也是允许的,但不能出错。如果司法解释错了,后果又很严重,全国人大常委会是有权纠正的。简单说来,全国人大常委会的立法解释具有主动性、一般性、抽象性和全面性的特点,不限于有人提请,不限于有案件审理,也不限于有具体事务处理,而且可以在更深、更广的范围内进行解释。但全国人大常委会的解释是非常慎重的,回归近20年才五次,目前还不到司法解释的三百分之一。

       与被动释法没有时机和条件的选择不同,立法解释是可以有选择的。第一次释法是终审法院没有提请解释,对「港人内地子女居港权」案的司法解释出错,可能引发大批内地人士无序来港,行政长官报告国务院,由国务院转请全国人大常委会释法的,属于终审判决后的补救释法。第二次是推动政制发展,全国人大常委会无案件主动提前释法。第三次继任行政长官报告国务院,国务院转请释法,是无案件被动提前释法。第四次是对刚果(金)案)的释法,属于终审判决前被动释法。第五次是对宣誓问题的释法,已有初审的司法覆核案件,属于主动提前释法。回顾起来,提前释法较为有利,可以避免出现错误的解读,避免错案的发生。由终审庭提请释法,效果也较好。纠错的释法虽然没有推翻原来的判决,但容易被说成是输打赢要,对不熟悉立法解释和司法解释关系者言,不容易说得清楚,还误解为妨害司法独立,破坏法治。这种误区要经过一段时间,才能消解。

        在英国加入欧盟之后,欧洲普通法系(如英国)和大陆法系国家(如德法)的法律解释方法有趋同的趋势,即都有文意解释、系统解释、历史解释和目的解释四种。这种趋势未必因英国日后脱欧而改变。综合大陆法系和普通法系的解释方法,尽管其名称在历史发展过程中的表述不尽相同,但无非就是上述四种。采用不同的解释方法,对同一条条文,会有不同的结果。但对什么条文到底采用何种解释方法,这是立场问题,是具有该法解释权的中央和地方国家机构才能解答的问题。

        有些国家的宪法,例如美国、加拿大和印度,都明确规定宪法的解释者要站在何种立场上说话。香港基本法没有这么说明,但从解释权属于全国人大常委会来看,解释香港基本法也明显地要站在中央的立场上,否则可能出问题,就要由全国人大常委会收拾残局。1999年全国人大常委会的释法,从解释方法说,部分采用了筹委会的意见,属于历史解释,但这种解释方法在「庄丰源案」中却被终审庭解读为「外来资料」而不采纳,说明当时的终审庭对立法解释的理论和实践缺乏了解,结果就出现了「双非」问题。这也说明,解释立场决定了解释方法。对五次释法采用的方法,本章的第一篇文章作了初步讨论,并说明如果不按照上述立法解释的方法,就可能脱离实际,还可能出错,就谈不上伸张正义了。

        从以上释法五例可以推断,中国宪法和香港基本法的有关释法的规定是完备的,还可以有所发展。从反面说,如没有该等解释,则港人内地子女居港权案将长期成为香港特区重大负担,政改就无法启动,继任行政长官的任期就难以及时处理,刚果(金)案就将成为阻止香港金融中心发展的「紧箍咒」,混入立法会「港独」分子就会给「一国两制」下的香港增添麻烦,内地也就无法理解「一国两制」下的香港特区为何会发生这样那样的问题。从正面言,在「一国两制」下,全国人大常委会的立法解释,包括立法解释优于司法解释的安排,可以收纲举目张之效。

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