以实事求是态度解决新《土地法》所存问题

2016-10-25    新华澳报

       作者:永逸

       较早前在围绕着新《土地法》中不够完善的规范所进行的争论中,有人说,既然是新《土地法》存在着转载问题,为何在立法的过程中没有提出?澳门律师公会会长华年达在新司法年度开幕典礼上的讲话,就以权威性的身份和场域庄重地做出了回答:律师公会在立法起草阶段发出的意见书中,澳门律师公会已经提醒大家注意草案中提出的激进解决方案所可能会引起的对第三人的损害。显然,这一抽象表达的观点并非是为了维护某一个人,而是为了维护对法律制度的信赖及保护其完整性。这就充分证明,律师公会是曾就新《土地法》法案中的过激条文内容,提出过警告的。

       而在去年立法会的一次答问大会上,也曾有几位议员发言时指出,在审议新《土地法》法案的过程中,他们就已经发现到相关规范的欠妥适性,并向到立法会列席会议的政府代表提出。而政府代表则回应说,政府将会有办法解决这些问题,该法律通过后,政府将会就此类问题,进行适应性的补救,包括提出补充性的增订等。当时他们怀抱相信政府的良好意愿,就不再坚持下去。但讵料新《土地法》通过及颁布实施后,政府并没有兑现这个诺言,从而铸成重大错误。正因为如此,就在那次被媒体喻为「诉苦大会」的立法会答问大会上,有资深的法律界议员激愤地高呼「我们被政府『呃?』了」!凡是有收看过这个电视镜头的人们,相信都会感到震撼,印象深刻,记忆犹新。

       既然新《土地法》法案当时就被发现存在着这些「致命性」的问题,为何却又获得一致通过,包括那些曾经指出其存在问题的议员,都在表决时举了手呢?——实际上,这也正是坚持反对修订新《土地法》观点的人士所持的重要理由之一。其实,就在那个「诉苦大会」上,前述议员已经道出原因:其一、是为了避免让新《土地法》法案成为「废案」。当时是第四届立法会最后一个会期的最后阶段,倘未能赶及在该届立法会届期结束前完成立法,就将成为「废案」。而按规定,新一届立法会开议后,就需重头来过,此前的劳动都将白费。不但是费时失事,而且也无法及时地为当时的社会所需服务。而且,当时与新《土地法》面临同样情况的,还有《城市规划法》和《文化遗产保护法》,这三个法案都是在此种状态下,几乎是以「包裹式」地匆忙通过的。由于政府代表已经承诺,新《土地法》通过后,政府将会对其不足之处进行补救,因而这些曾经有过异议的议员,为大局着想,也就不再纠缠,当然更是出于相信政府代表,而在表决时举了手。

       其二、在新《土地法》通过后不久,当时的政府代表尚未来得及兑现其诺言,可能连他们都想不到,在特区政府换届时,未能得到续任。既然已经离开原职,「不在其位不谋其政」,也就无需对自己曾经做出的诺言负责。这就是曾经提出过异议的议员激动地说「被政府『呃?』」的背景。尽管这个形容词不一定准确,可能政府代表在当时并没有存心欺骗议员,但后来出于连他自己的政治生涯也掌控不到的原因,而未能兑现自己的诺言。这就「赖」下一泡「苏州屎」,而且还臭气熏天,造成目前的「政治司法化」的僵局,而且还有可能会撕裂建制派,及华年达大律师所指的吓怕外来投资者的群境。

       正因为是政府代表曾经做出过相关承诺,因而唐晓晴议员提出的法案,是解释性而不是修改法案。因此,他拒绝将之提请行政长官崔世安,而是径交立法会主席。他之所以采取这种方式,估计这是出于两个考虑,一是避免已经深受新《土地法》之困的行政长官崔世安,再背负一道「为奸商效劳」的「骂名」,尤其是在当时围绕着新《土地法》的社会氛围极为激动炙热的的情况下。二是既然是反对派议员和部分建制派议员坚持不能修订新《土地法》,就只能是「遇到红灯绕道走」,以政府代表曾经做出的诺言为依据,要求对新《土地法》相关规范的立法原意做出解释,其实是要代为政府代表兑现其诺言。

       作为澳门大学法学院副院长和官委议员的唐晓晴议员的这个手法,初步达成其「谋划原意」,就是迫使立法会主席决定,由立法会的法律顾问翻听新《土地法》立法过程中录音带。下一步,就是倘若确定存在着政府代表当初做出的诺言,立法会就应该以此为新《土地法》的立法原意,补强相关条文内容。根据该立法原意修改新《土地法》的相关条文也好,另立一个落实兑现该诺言的法律解释也好。总之一句话,应当在批给土地的行政领域上,将曾经完全剥夺的行政裁量权,交还给行政长官;当然,也应有相应的机制,监督及制约行政长官的这一行政裁量权。

       立法会日前出版了新《土地法》的法律汇整本,有曾经参与过新《土地法》立法工作的前议员告诉笔者,他果然是找到了当时政府代表表态「倘有问题可以修改」的内容。希望那些坚持「不能修改」主张的议员,也认真阅读一遍。其实,「不能修改」的观点,是与他们所信奉的唯物辩证法和历史唯物主义相悖的,是一种绝对化、凝固化的形而上学观点。

       何况,即使是同一批议员,就曾经有过对刚颁布生效不久的法律进行紧急修订的行为记录,而且还是发生在与土地发展事务密切相关的领域,那就是《房地产中介业务法》,在立法会通过后不到一年,因为有中介人多次提出抗议,促使特区政府向立法会提交修订文本,增加过渡性规定,容许设于地铺的经营者申请房地产中介人临时准照,有关准照有效期至二零一九年八月三十一日,藉此给予过渡期让经营者的营业场所符合法律的规定。既然如此,为何要持抱双重标准,对引发社会争执的《土地法》,却不能修订?   对此,廉政公署去年十二月发表的「闲置土地」调查报告,就做出了很好的回答。该调查报告建议行政当局,在备条件时检讨有关处理「闲置土地」的法律制度。而习近平总书记在主持中共十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》时,也明确提出以良法促善治,「法律是治国之重器,良法是善治之前提」的辩证关系,指出在立法过程中,由于当时的社会条件和所存在的问题没有意识到或者不存在这样的问题,或者在社会矛盾中没有显现出来,于是,在立法时就不可能有预见性立法。当法律的制定过程本身充满了惰性和随意性,缺乏科学、民主和详细的审议,法律就有可能成为一种摆设,甚至在某些情况下起到相反的效果。因此,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就进一步提出,必须「抓住提高立法品质这个关键」。只有提高立法品质,实现良法之治,才能实现高品质的法治及善治。

       因此,解决新《土地法》催发的政治纷争,避免出现终审法院院长岑浩辉和律师公会会长华年达指出的「政治司法化」乱象,最好的办法,一是尽快弄清新《土地法》的立法原意,倘政府代表当时确实是做出过相关诺言,就应当按照其所表达的原意,对新《土地法》进行补救或补强,或是修改,或是做作出法律解释。这才是实事求是的做法。

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