张定淮:行政主导是「一国两制」的制度特征

2016-10-25    大公报

       近来,香港社会围绕「宣誓风波」问题,引发出香港政治体制是否是「行政主导」的争议。香港政治体制到底呈现何种特征?这是一个争论已久的问题。这不仅涉及行政与立法的关系,更涉及到中央对香港的政治主导权问题。要说明清楚,是需要考察基本法的立法原意和基本法对于行政、立法两个权力主体的权力配置的。

       「三权分立」并非立法原意

       邓小平于1987年会见香港基本法草委时说: 「香港的制度不能完全西化,不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。」

       作为「一国两制」政策的提出者,邓小平明确反对搞「三权分立」的言论是十分清晰的。所以我们在探讨基本法的立法原意时,在香港政治体制设计问题上,是完全可以将「三权分立」排除出立法原意的。

       香港有人马上会说,基本法中写明了「行政主导」这个词吗?的确没有。那笔者也反问一下,基本法中有「三权分立」这个词吗?当然也没有。基本法作为一个宪制性法律,是否载有这样的体质特征的描述并不重要,重要的是基本法是怎样对政治体制中三种权力主体所作出权力配置的规定,对这三大权力主体之间关系的描述性规定,以及基本法的制度规定中如何保障体制得以顺利运行。

       一般认为,1990年3月28日第七届全国人大第三次会议上,基本法起草委员会主任委员姬鹏飞《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)及其有关文件的说明》是解读基本法立法原意的最权威性文件。从这份文件中关于行政与立法的关系的论述看,的确说明了两者「之间的关系应该是既相互制衡又相互配合」,但同时也特别强调「为了保持香港的稳定和行政效率,行政长官应有实权,但同时要受到制约」。乍看起来,姬鹏飞的这种解释似乎给人们以一种矛盾的印象。一方面他强调「行政长官要有实权」,但另一方面又强调「要受到制约」。在笔者看来,这是在香港发展民主政治原则前提下,凸显行政长官权力地位的一种做法。

       只要我们看看基本法对行政长官权力的倾斜性配置,就知道姬鹏飞当年所讲的「行政长官要有实权」的用意。只要看看基本法中为了凸显行政长官权力而不惜限制议员立法提案权的规定,以及政府立法在立法过程中的优先性,就不难看出基本法要实现行政主导的明确意图。

       香港政治体制的行政主导特征,还可以从特首和行政长官职位的重叠性看出。基本法对于特首职权是没有做出另外权力配置规定的,而是将其权力落实在行政长官的职位上。但基本法用了两个条款重复说明了行政长官是香港特别行政区的首长,这确实是一种特别的安排,而行政长官作为特首承担着对中央和香港特别行政区负责的双重责任。这难道还不能说明行政长官的特殊宪制地位?

       特首法定地位权力突出

       有人可能要说, 「三权分立」体制下也会出现「行政主导」,此话不假。在三权分立的政体形式下,权力结构设计者的初衷,是以达至三种权力主体的大致平衡为目标,不能容忍三种权力主体中任何一方的权力过分突出。但即使如此,仍然存在着行政权力相对突出的情况。请注意,对于这种情况,笔者称之为「行政主导现象」。香港的政治体制设计则不同,其原意就是要突出行政长官的地位和权力,由于这是一种制度安排,笔者称之为「行政主导体制」。之所以做出这种体制安排,既有香港回归后的社会运行效率问题的考虑,也有对香港未来政制发展问题的考虑。但最为重要的一点是,在实现「港人治港」、高度自治同时,行政长官必须承担其落实中央对于香港政治的主导作用,而基本法是具有这一政治机制的。中央对于香港特区行政长官和高级官员的实质任命权,就是这一政治机制的法律保障。

       既然如此,一定会有人问,为什么现实的政府主导不起来?这一问题恰好说明了中央的开明和包容所在。香港回归后,其社会的自由特性没有改变,这是不是事实?香港回归后,民主政治有了进一步发展,这是不是事实?在自由特性继续保留,民主政治有了明显发展的情况下,行政权力是不可能专断起来的。香港回归近20年来,基本法所规定的行政立法关系既相互制衡,又相互配合,在现实中的表现是制衡有余,而配合不足。这的确与上述提到的两个因素相关,但否定行政主导特征从政治上和法律上是讲不过去的。

       深圳大学港澳基本法研究中心教授,副主任

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