关于新《土地法》与《澳门基本法》的关系

2016-07-14    新华澳报

       昨日《市民日报》刊登署名「洛文」的《收地宣告尚方剑 诉诸司法也徒然》一文,在详细分析司法机关在审理针对行政长官土地临时批给失效宣告的司法上诉案时所依据的法理原则后指出,只要上诉个案的土地的临时批给期限二十五年已经届满,而行政长官也已按《土地法》规定将宣布临时批给失效的批示刊登于《澳门特别行政区公报》,受争议的行政行为的合法性就没有任何可被受质疑的地方,司法上诉只有败诉一途,承批人花再多的资源聘请金牙大状提告相信也是徒劳无功,白费心机。值得一提的是,按照《土地法》的规定,土地批给经宣告失效后,承批人已缴付的全部溢价金及以任何方式已在有关土地上作出的改善物,一概充公澳门特别行政区,承批人无权获得任何赔偿或补偿。因此,「打官司」绝对解决不了问题,解铃还须系铃人,核心点最终还是要回到制度检讨和作出相应的必要修改。  

       这个法律见解,与本栏日前如下的分析,是同一个意思的「一体两面」不同表述:由于澳门特区的法律体系是大陆法系的「成文法」,必须「依法行政」的特区政府只能是执行白纸黑字的法律条文,哪怕是明知相关法律条文不尽合理,也是「恶法亦法」。同样道理,承批商即使是向法院提起上诉,法官虽然有「承批商不归责」的事实作依据,但也只能是按照法律条文,「以法律为准绳」地进行审理,因而这十四幅土地的命运是「冻过水」。唯一的救济措施,是针对新《土地法》剥夺了行政长官在此领域上的行政裁量权的「并非良法条文」,对该条文进行修订。

       有人提出,中央领导肯定新《土地法》符合《澳门基本法》,而且也已送交全国人大常委会备案,因而不能修改。对此,应分两个方面分析。

       其一,中央领导肯定新《土地法》,是从澳门特区立法会的整体立法工作而言,实际上是连同其他的一些法律表述的。但即使如此,国务院港澳办主任王光亚在去年底与赴京述职的澳门特区行政长官崔世安举行工作会议时,也指出《土地法》是澳门特区高度自治事务。当时(去年十二月二十九日)本栏就据此分析认为,《土地法》的立法和修订、检讨调整,是澳门特区享有的高度自治权中的立法权的事务,并不属于国防、外交及与国家主权有关的事务,因而并不涉及中央与特区的关系。这就为澳门特区可以充分行使高度自治权,自行决定是否修订或补强《土地法》。也为廉政公署「调查报告」所指的,澳门特区自己检讨《土地法》,提供了理由出口。

       其二,全国人大常委会在代表中央对澳门特区行使立法监督权和审查权时,对澳门特区制定的法律「备案」并不等于「批准」。中央直接有权干预的澳门特区立法活动,是指涉及「一国」与「两制」、中央与特区的关系,亦即国防、外交和与国家主权有关的事项的立法活动。包括修订两个选举法,制定涉及解放军驻军事务、特区涉外事务,及维护国家安全等方面的法律。

      实际上,对《澳门基本法》第十七条有关澳门特区立法权的规定,要正确精准领悟。杨静辉着、人民出版社出版的《澳门基本法释义》就指出:澳门特区立法会制定的法律,须报请全国人民代表大会常务委员会备案。这里的「备案」,是就澳门特区的立法情况上报全国人大常委会,使其随时了解澳门特区的立法进展和法制建设情况。「备案」没有批准的意思,澳门特区立法会制定法律,只要完成了全部的立法程序,该法律即可生效,不因备案而受影响。全国人大常委会对澳门特区立法机关制定的法律,只限于监督法律是否符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特区关系的条款,澳门特区制定的法律是否符合基本法的其他条款,全国人大常委会不作审查。

       由于正如王光亚所言,《土地法》是澳门特区高度自治事务,亦即不属中央与特区关系的范畴,因而也就没有所谓修改《土地法》是否违反基本法的问题。

       既然有人要将《土地法》与基本法扯上关系,那就要理解基本法的立法原意。就土地问题,基本法除第七条外,还有第一百二十条。其表述是这样的:「澳门特别行政区依法承认和保护澳门特别行政区成立前已批出或决定的年期超过一九九九年十二月十九日的合法土地契约和与土地契约有关的一切权利。」「澳门特别行政区成立后新批或续批土地,按照澳门特别行政区有关的土地法律及政策处理。」

       杨静辉在《澳门基本法释义》一书中指出,跨越一九九九年十二月十九日的土地契约,是指澳葡政府在澳门特区成立前已批出或决定的,年期超过一九九九年十二月十九日的所有土地契约。这些土地契约在一九九九年十二月十九日后的效力,将由澳门特区政府依法予以承认和保护。

       由于土地及其建筑是澳门居民生存的基本物质条件之一,解决好跨越一九九九年土地契约的效力问题,承认并保护合法土地契约有关的一切权利,就成为关系到澳门居民切身利益和澳门社会稳定的大事。依照原有制度不变和「平稳过渡」的原则,本条对此作了规定。

       一、对于跨越一九九九年的土地契约,澳门特区会依法予以承认和保护。依法,首先是基本法,尤其是本条的规定;其次,还要依照澳门特区的其他法律,特别是有关土地管理制度方面的法律。

       二、只有跨越一九九九年的合法土地契约,才会得到澳门特区的承认和保护。凡是符合基本法和澳门特区法律的土地契约,才算得上是合法的土地契约。所谓「承认」,是认可由原澳葡政府与承租人签定的土地契约的合法性。对于合法的土地契约及与该土地契约有关的一切权利,基本法都予以承认和保护,澳门特区政府应采取相应的保护措施。「保护」,即要维护合法土地契约及当事人的一切合法权利,制止和惩罚一切侵权及违法行为。

       值得注意的是,同样是规范土地问题的《香港基本法》第一百二十条,则是这样表述的:「香港特别行政区成立以前已批出、决定、或续期的超越一九九七年六月三十日年期的所有土地契约和土地契约有关的一切权利,均按香港特别行政区的法律继续予以承认和保护。」

       与《澳门基本法》第二十条相比,虽然两者的基本意思一样,但也有重大的差异。那就是,在澳门,是「依法」承认和保护回归前已批出的土地,而按杨静辉的诠释,「依法」的「法」,既包括澳门特区的法律,更包括而且还「首先是」基本法;而在香港,则只是按照香港特区的法律继续予以承认和保护。

       因此,承认和保护回归前已经批出的土地,不但适用《土地法》,而且更适用《澳门基本法》。尤其是第六条的规定:「澳门特别行政区以法律保护私有财产权。」按照杨静辉《澳门基本法释义》一书诠释,基本法该条文首先确认了澳门特区的基本经济制度是资本主义的财产私人所有制。私有财产制是资本主义经济制度的基础,保持澳门原有的资本主义制度五十年不变,就是要保留财产私人所有制五十年不变。在维护资本主义私有制的前提下,澳门特区应当依法保护私人或法人的财产所有权,包括占有、使用、处分财产以及继承的权利。私人财产,不仅包括私人家庭的财产,也包括澳门居民经营的生意或产业。私人财产不仅包括有形财产,也包括知识产权等无形财产。澳门特区政府应当按照基本法和澳门特区的法律,维护资本主义的私有制和财产的私人所有权。禁止和惩罚非法侵犯私有财产权的违法行为。

       与这个条文的规定来衡量,新《土地法》的「一刀切」规定,符合《澳门基本法》所揭橥的「澳门特区的基本经济制度是资本主义的财产私人所有制。私有财产制是资本主义经济制度的基础」的精髓吗?

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