许昌:论澳门部分居民国籍争议的法律规制及影响

2016-07-12    新华澳报

       2015 年4 月16 日,葡萄牙颁布修改葡侨委员会组织及运作的第66- A/2007 号法律的第29/2015 号法律,核心内容是将「享有主动选举权」的「居住于外国的葡萄牙公民」的相关资格做细则性调整,并相应修订选民登记的程序条件。因应该年内举行的葡总统、议会和葡侨委员会3 项选举,同期葡全国选举委员会在国内外展开宣传活动,鼓励居住在外国的葡籍人士依照新法更新选民登记,这引发澳门特定社群流传各种说法。有称凡持有葡护照的人士都要进行选民登记,这不仅体现享有葡公民权利,而且是须强制履行的公民义务,否则不仅不能参与选举,而且还将影响现有葡证件的效力和续期,甚至或要被科处罚等。也有称葡驻港澳领事馆,面向在港澳地区大约16 万「葡籍人士」办理相关选民登记。葡驻港澳领事馆人员虽公开澄清该选民登记非属强制性、对其他领事手续并无影响,但同时又声称,在澳门64 万余人口中,有约16.8 万人领有葡国护照,截至当年7 月,此类被葡认定并在其驻澳门领事馆登记为「葡侨选民」的总数约为1.5 万人,而估算每次实际参与各场葡选举投票的选民人数为3000 左右。
 
       上述情况,表面上似乎属于葡萄牙内政事务,但由于其所称的16 万多「葡籍人士」的国籍认定是基于葡对澳门数百年殖民占领而形成的,而其中的绝大多数人根据中国恪守澳门自古以来属于中国领土的立场而被认定为中国公民并处于中国澳门特区管辖范围内。中葡双方在不同时空条件下各自适用自身的国籍法规则,导致澳门部分居民人群国籍认定产生法律冲突。故在此中葡双方存在管辖争议的前提下,葡单方面高调主张属人管辖的行为,必然引发中国政府有必要积极应对的敏感政治问题和复杂法律问题。
 
        一、澳门回归时居民的国籍状况和争议的初步解决澳门部分居民具有双重国籍或多重国籍,特别是具有中葡两国的国籍身份,是历史遗留的问题,也是现实中仍在持续发酵的问题,具有深刻的法律背景。澳门回归前在葡萄牙殖民当局管治期间,当地居民由于葡法律的适用而被严格区分为葡籍居民和华人居民。葡籍居民的形成,不仅是因为葡本土及殖民地人
口的移民进入,而且更主要的是葡对澳门的属地管辖和其国籍法在澳门适用的结果,使得大批在澳门出生的华人被认定原始取得葡国籍。此外,葡萄牙由于采取承认双重国籍的立场,对于外籍人士因婚姻、归化申请等的入籍标准相对宽松。如是经过数百年、多代人的繁衍积累,澳门居民中的相当部分被葡当局标定为葡籍居民,他们手上持有葡国民认别证和护照,在各种身份档中被认定为葡萄牙人,享有与葡本土居民同等的国民权利。华人居民则主要是在内地或侨居外国出生后因各种原因移民入澳定居的中国籍人,他们无法申领葡国民证件,体现其合法居留权利的证件是治安当局签发的身份证和居留证等。而中国政府一贯认为,澳门和香港一样,自古以来都是中国的神圣领土,中国对澳门的属地管辖必然也体现在中国国籍制度在当地的适用上。因此,在中葡关于解决澳门问题联合声明签署的同日,中国政府在与葡萄牙政府正式交换的备忘录中明确申明:「澳门居民凡符合中华人民共和国国籍法规定者,无论是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件,均具有中国公民资格。考虑到澳门的历史背景和现实情况,在澳门特别行政区成立后,中华人民共和国政府主管部门允许原持有
葡萄牙旅行证件的澳门中国公民,继续使用该证件去其他国家和地区旅行。上述中国公民在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得享有葡萄牙的领事保护。」纵观中方备忘录的内容,可以分析出三个方面的主要内容:首先,重申了中国政府对澳门适用中国国籍法法定后果的一贯立场,即任何人只要是符合中国国籍法规定,都属于中国国民而具有中国国籍。这是基于中国对人和属地主权管辖的必然结果,具备和独立国家管治权与生俱来的合法性和正当性,任何外国包括葡萄牙都有义务加以尊重。其次,基于解决澳门问题的复杂事实因素,中国政府采取了灵活例外的政策,允许持有葡旅行证件和身份证件的中国国民在特区成立后继续合法使用相关证件出外旅行。这是考虑到上述中国公民已然享有持该等证件相对便利外游旅行的既得权利,并假定上述中国公民已经体认到自己的中国国籍身份,清楚明知使用外国旅行证件的法律性质,虽然这种体认和明知的程度迄今仍未能完全达致想象中的水准。第三,在上述原则和灵活规则之间,中国政府明示或暗隐的特殊立场是:由于中国现行国籍法明确规定奉行单一国籍主义原则,完全否定双重国籍的合法性,故此中国政府允许相关人等继续使用的葡护照或身份证,被中国政府视为葡旅行证件和身份证件,并不具备原有的国籍证明效力,相应地在中国政府管辖领域范围内包括在澳门当地,相关中国国民不
得享受葡萄牙的领事保护,即其葡证件所承载的各项权利不得对抗中国对其的属人属地主权管辖。
 
       针对中方的备忘录,葡萄牙政府在同日交换予中国政府的备忘录中声明:「凡按照葡萄牙立法,在1999 年12 月19 日因具有葡萄牙公民资格而持有葡萄牙护照的澳门居民,该日后可继续使用之。自1999 年12 月20 日起,任何人不得由于同澳门的关系而取得葡萄牙公民资格。」这个声明内容表面明晰而实质内容隐晦,但至少包括以下三点内容:一是强调1999 年12 月19 日前和20 日后因应澳门管治权转移在国籍法上出现的变化,之前的既得权予以维持,之后在澳门出生的人不能因其出生地的原因而再新取得葡国籍。二是重申葡政府对已经取得其国籍的澳门居民可以继续使用其护照的承诺,由于其使用「护照」概念而明显回避中方使用的「旅行证件」的概念,所包含的葡政府所保障的国籍权利,应不只局限于出外旅行的权利而还可包含其他法定的情况。三是挑明葡方处理澳门居民国籍问题,只依据葡本国国籍法。在1999 年12 月20 日后,澳门居民虽不能因在澳门出生的单一因素取得葡国籍,但仍可引用葡国籍法有关父或母任何一方是葡人在外国出生而在当地葡领事馆进行出生登记的方式、与葡人结婚的方式或申请归化的方式等取得葡国籍。这显然与中方所表达的政策立场和法律宗旨不相一致。
 
       中葡双方的备忘录,事实上构成了对澳门部分居民所涉国籍争议的初步解决的政治安排。对照分析其内容,需要指出以下几个特征:第一,双方所力图解决的问题,是由于对澳门地方特殊管辖性质而导致的中国国籍法和葡萄牙国籍法同时在澳门适用所导致的复杂法律后果,根本分歧在于双方对自身就该等人群作为国民管辖基础的国籍认知不同。第二,双方基于各自独立的主权权力,在处理原则和具体办法上既有相向妥协,又有明显对立。中方坚持不承认双重国籍,认定持有葡证件的澳门中国国民具有中国籍,而否定其「葡籍」在中国管辖地域内的外国籍身份,但又允许该等中国国民合法使用该等外国证件出外旅行,是一种极为罕见的特殊安排。葡方承认双重国籍,又有处理双重国籍引发类似问题的较多经验,相对比较从容地承认该等人群的中国籍身份,但又当仁不让地主张他们具有完全的葡籍身份,这是符合相关条约(尽管中国未曾加入)和惯例的。第三,上述双方的处理办法,都是符合国际和其本国的国内法的。从国际法观点而言,决定何种资格的人属于本国国民本质上属于各国国籍法自行决定的主权权利;从国内法而言,双方的备忘录都严格依据各自的国籍法规定,即便是中国灵活性地允许该等中国国民持有和使用外国旅行证件,也是为了在不与所奉行的单一国籍原则相抵触前提下采取的最灵活办法。第四,事实上,除中国外,所有各方包括作为相对方的葡萄牙和作为第三方的其他外国,全都认定该等中国公民同时兼具葡国籍,至于在其本国境内如何确定地施予该等人以哪一国家国民的待遇,是按照其护照标示的国家而认定他们是葡国国民,或是考察其「经常和主要居住地」而认定中国为其「事实上关系最为密切的国籍」,则全凭相关各国按照其国内法和相关国际法规则来展开对双重国籍的识别,中国方面可以提出自己的交涉主张但并无实质性决定权。第五,采用交换备忘录这样的外交行为,既表明双方各自立场和尊重对方立场的态度,又体现相互谅解、求同存异的善意,但并未构成联合声明的条约内容,并非具有强制履行的条约义务,因此其实施和避免争议,仍须双方的自觉和善意。
 
       亦恰因为上述双方备忘录内容和形式上的复杂因素,该等安排仅在表面上在各自单方面规范体系内初步解决了相关问题。称其「初步解决」,是因为其至少还遗留有以下悬而未决的问题:一是持葡旅行证件(即护照)和身份证件(即公民认别证)的中国公民客观上享有因双重国籍待遇而择机确定国籍归属的任意空间,倘若当事人未能恰当认同其国籍身份,倘若葡方在中国境内要求其履行对葡的公民义务而损害其作为中国公民的权利,倘若第三国误解该等人的国籍身份,中国政府均无太多有效的办法去纠错和求取救济。二是由于葡奉行血统主义的确定国籍依据,上述人等的子女依据葡国籍法可以自出生取得葡国籍,这种国籍传代状况使得葡政府公开承诺其确保该等人世世代代享有葡公民权利,这和中国不承认双重国籍的系列规则背道而驰。三是中方并无法律规制外国政府对其在华侨民实行属人管辖的各种情况,故葡领事馆在澳门组织选举投票倘裹挟持葡证件的中国公民参与该如何制止,该等人倘若同时以不同国籍身份参与两国的政治活动该如何规范等,尚属政治上存在疑问而解决起来无法可依的难题。很显然,双方备忘录所形成的解决安排,属于中国政府在相关事务上的「不完全决断」或「迟延决断」,是有必要在条件成熟时加以完善和调整的。
 
       二、中国国籍法在澳门特区的具体实施制度和澳门居民的国籍状况澳门回归祖国后,根据国家宪法和澳门基本法,建立起以「一国两制」、高度自治为根本特征的澳门特别行政区制度,其中包括澳门居民的国籍管理和居民身份管理制度,相关依法行政的结果形成了当今澳门居民的国籍状况。
 
       (一)中国国籍法在澳门特区实施的专门决定澳门特区是中华人民共和国不可分割的组成部分,是直辖于中央并享有高度自治权的地方行政区域,考虑到决定澳门居民国籍问题是关乎国家主权管辖、非能由地方行政区域自行立法规范的事项,澳门基本法制定时即决定将1980 年制定的现行的《中华人民共和国国籍法》列入基本法附件三,在澳门当地实施。同时,考虑到澳门居民国籍问题比较复杂,根据一要以不违反中国国籍法的基本原则为前提、二要采取灵活宽松的方式解决澳门居民国籍的实际问题、三应该保持港澳两个特区处理居民国籍问题的原则一致的指导思想,全国人大常委会行使国家立法权,专门制定了《关于〈中华人民共和国国籍法〉在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》,确立了五个方面专门处理澳门居民国籍问题的具体规范: 1.重申关于澳门居民中具有中国国籍国民的界定。这见诸该决定的第1 款第1 项:「凡具有中国血统的澳门居民,本人出生在中国领土(含澳门)者,以及其他符合《中华人民共和国国籍法》规定的具有中国国籍的条件者,无论其是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件,都是中国公民。」该规定明确了澳门华裔居民根据中国国籍法规定自始取得中国国籍的法定范围,专门针对其中10 余1万因历史原因仍然持有葡萄牙护照者,宣告其别无选择地被中国认定其国民身份并施以国民待遇。该项规定符合中国国籍法的规定,体现了中国政府的一贯立场,是将附录于中葡联合声明的中方备忘录的核心主张进一步具体化、确定化。
 
        2.规定葡萄牙后裔居民在中葡两个国籍间任择其一的权利和程序。这见诸该决定的第1 款第2 项:「凡具有中国血统但又具有葡萄牙血统的澳门特别行政区居民,可根据本人意愿,选择中华人民共和国国籍或葡萄牙共和国国籍。确定其中一种国籍,即不具有另一种国籍。上述澳门特别行政区居民,在选择国籍之前,享有澳门特别行政区基本法规定的权利,但受国籍限制的权利除外。」相关人等涉及在澳门长期生活的葡后裔居民中有中国血统的人,本来根据中国国籍法可拥有中国国籍,但其中有些人基于历史形成的观念不愿做中国人,而中国政府也无意强迫其认同做中国人,故同意其采用在中葡两个国籍中任择其一的办法明确其在中国包括澳门地区在内的辖域内的单一国籍待遇。但就相关人等履行国籍选择事宜,该项决定并未强制设定期限,也未具体规定程序要求,唯就其未选择前享有何等国民待遇作出原则规定,即在未明确为中国国民之前,按照澳门特区居民中的外国人的身份确定待遇,不享有基本法规定只能由中国居民享有的选举全国人大代表、担任政协委员、出任特区行政长官和主要官员等政治权利。这是最大限度灵活宽松地处理葡后裔居民国籍意愿的制度安排,符合中葡两国政府的相关协议和谅解,也极大程度地照顾到相关人等的特殊利益。
              
        3.关于使用葡旅行证件和其他外国证件出外旅行的权利及限制。这见诸该决定的第2 款和第3 款:「凡持有葡萄牙旅行证件的澳门中国公民,在澳门特别行政区成立后,可继续使用该证件去其他国家或地区旅行,但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述葡萄牙旅行证件而享有葡萄牙的领事保护的权利。」「在外国有居留权的澳门特别行政区的中国公民,可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行,但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。」这一规定适用的对象都是澳门居民中的中国公民,包括持有葡证件的华裔中国籍居民、明确选择为中国国民的葡后裔居民和因各种原因通过各种方式持有外国证件的中国籍居民等;规定的内容是允许其使用该等证件出外旅行,但在中国辖域内不得主张外国的领事保护权;而隐匿于白纸黑字间的内容显示,该规定不能直接对持有该证件出外旅行所处地方国家对其的国籍认定和待遇产生确定性效力。
 
       4.确定国籍变更申报的原则规定。这见诸该决定的第4 款:「在澳门特别行政区成立以前或以后从海外返回澳门的原澳门居民中的中国居民,若变更国籍,可凭有效证件向澳门特别行政区受理国籍申请的机关申报。」该条首先适用于澳门居民移居海外后回流的人士,他们若已经取得外国国籍而希望放弃中国国籍的话,可以通过向澳门特区受理国籍申请的机关申办国籍变更手续。其次在相关立法解释中,也宣称该条同样适用于根据前述第1 款第1 项被认定为中国国民的持葡萄牙证件的华裔居民,他们若不愿在澳门被视为中国国民,可以通过申请退出中国国籍的办法来实现国籍变更。上述以退出中国国籍为主要内容的国籍变更,无须像在中国内地般报送公安部统一批准,而只需要向澳门特区受理国籍申请的机关依法申办即可,程序相对简单,条件比较宽松。
 
       5.明确授权澳门特区政府自行指定处理国籍事宜的机关。这见诸该决定的第5 款:「授权澳门特别行政区政府指定其有关机构根据《中华人民共和国国籍法》和以上规定对所有国籍申请事宜作出处理。」一是授权澳门特区政府自行指定国籍处理机关,二是明确澳门政府机构处理国籍事宜,依循的法律依据只能是国籍法和该项规定,当然不排除其可为具体实施该等法律而订定执行细则。三是所有有关澳门居民的中国国籍事宜,包括国籍取得、丧失、退出和加入批准等,概由澳门政府在当地依照授权处理,无须专报中央批准。
 
       (二)澳门实施国籍法的本地立法体系在全面实施国家现行国籍法和全国人大常委会《关于国籍法在澳门特区实施几个问题的解释》作为核心规范的基础上,澳门立法会在回归当日午夜即自行制定了题为《澳门特别行政区处理居民国籍申请的具体规定》的第7/1999 号法律。该法律共11 条,主要内容是:第一,明确指定在澳门具处理国籍申请的机关是澳门特区身份证明局(第1 条),该局根据其组织法是「辅助澳门特别行政区行政当局在民事与刑事身份认别及旅行
证件方面之工作」的「一般部门」。(上)
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