宋小庄:政党对“公投自决”的严重错读

2016-06-08    大公网

       文|宋小庄 全国港澳研究会会员

  摆出一幅要教育人的姿态,是不令人好感的。但对香港的“公投”、“自决”问题,事关国家大事,亦涉香港命运,有教化之权的政府未置一词,笔者才觉得匹夫有责。

  “公投自决”不正当不合法

  民协三十周年宣言说,香港应当“公投自决”行政长官和立法会普选方案;公民党也有成立十周年宣言,也主张香港应当“公投自决”二〇四七年前途问题。还有其他新进的政团也有类似的鼓吹。二〇一六年五月二十九日《热血时报》列举世界之例以证之,包括一九九○年斯洛文尼亚的公投、一九九一年克罗地亚、东帝汶、马其顿、乌克兰的公投、二〇〇六年黑山的公投、二〇一一年南苏丹的公投、二〇一四年苏格兰、加泰罗尼亚的公投等。除了最后两例不成功以外,其馀七例都成功了。“公投”不论独立成功与否,香港的一些青年和政团都认为是正当的、合法的。

  这也难怪,二战后成立的联合国,才有不到五十个成员国,而现在世界上的国家已接近二百个了,其中有相当一部分是公投独立的国家。如果公投自决和独立不正当、不合法,这不太可能。还有一些学者认为,美国宪法第4条允许各州独立,联合王国、加拿大、西班牙的地方也都允许在地方“公投”,在公投通过和国会同意的情况下,成为独立的国家。

  世界上有部分国家允许这样做,不等于其他国家也允许这样做。见到外国的天主堂,就寻思中国的寺庙也改成那个样。诸如此类,说得轻松,也都叫做以偏概全,是思维出了偏差。

  为什么有些国家允许地方公投独立,有些国家不允许呢?因为各国的情况不同,有差异,允许地方公投独立的国家是有特定条件的。从国际法和各国宪法来看,主要有几条:

  一、脱离外国殖民地而独立。联合国《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化国家公约》的第一条都规定了民族自决权,还有更早的国际公约也有类似的规定。联合国有一个非殖民地化名单,港澳原在名单中。新中国恢复在联合国的合法席位后,要求剔除。对此,联合国大会作了表决,英、葡都投了赞成票。在国际法上,港澳是不允许按照殖民地独立模式与国家分离,不管用什么手段和方法。这也是宪法和香港基本法所明确的。

  二、联邦制国家的地方通常有分离权。加拿大的魁北克省、联合王国的苏格兰、西班牙的加泰罗尼亚、印尼的东帝汶等,都是联邦制国家允许地方分离的。但也不是绝对的,如美国。地方分离是否成功,取决于很多因素:

  (一)联邦政府被打垮,如南斯拉夫。联邦政府弱化,如前苏联的解体。中央政府弱化,外部势力勾结内部势力策动,如外蒙古的独立。

  (二)地方和联邦的双重认可。如加拿大的魁北克省、联合王国的苏格兰等。如地方公投成功,国会同意,就可以分离。否则,公投成功也是无效的。但苏格兰允许公投,不等于英格兰、威尔士也允许公投,英国是单一制国家,单一国是不允许地方公投独立的,但英国与苏格兰等合并成为联合王国就是联邦制国家。

  单一制国家严限“分离公投”

  在此,有必要讨论美国宪法第四条第三款第一项。该项规定:“新州得由国会接纳加入本联邦,但新州不得在任何其他州的管辖范围内组成或建立新州。未经有关州议会和国会的同意,也不得将两个或两个以上的州合并或将几个州的一部分合并组成新州。”该项有两层意思:一是新州建立的管辖区域要与其他州分开,并得到国会接纳。美国先有十三个州,后有五十个州,就是如此扩展。二是若干州或其部分,在得到有关的州和国会同意前提下,可以合并组成新州,但仍不得脱离联邦。有人将组成“新州”理解为组成“新国”,以为可与原联邦并立,是不对的。十九世纪中叶,南方十一个州组成联盟(新国),保留蓄奴制,试图脱离联邦独立,结果爆发南北战争。如美国宪法允许独立,为什么还要打内战呢?

  接下来的问题是:为何联邦国的地方允许分离,但单一国的地方却不得分离呢?区别在于国家结构的本质│主权。在宪法学界,两种国家结构的差异有不同的说法,不能令人满意。笔者认为最简要、最准确的说法要强调两点:一是先后问题。单一国先有中央,后有地方,就如秦始皇灭六国,建郡县;联邦国先有地方,后有中央,先有十三个州,后有美利坚合众国。二是权力来源。单一国中央的权力是固有的,地方的权力是中央授予的;联邦国各州的权力是固有的,联邦的权力是地方授予的。

  香港绝无可能“公投自决”

  由此推断,单一制国家的中央享有主权,地方没有;联邦国的联邦和地方分享主权。如涉及公投,则可进一步推断,单一国有主权,可以举行全国性公投,如法国;但也未必举行,如中国。因为主权既可以由人民直接行使,也可以由人民的代表间接行使,国家的立法机关有选择权。但单一国的地方就不能举行公投,如法国。对此,法国宪法第三条讲得很清楚。该条第一款规定:“国家主权属于人民,由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。”第二款又规定:“任何一部分人民或者任何个人都不得擅自行使国家主权。”这就说明了法国为何可以举行全国性公投,甚至以公投决定宪法,但却不能举行地方性公投,因为地方没有主权。“一国两制”下的香港特区也是如此,香港基本法第一条才有香港特区不得与国家分离的规定,第十二条才有香港特区直辖于中央政府的规定。

  对香港特区的“双普选”、对二〇四七年香港的未来,涉及国家主权,按照香港基本法的规定,是涉及中央管理以及中央和香港特区关系的事务,不是自治范围内的事务,是应当由宪法和香港基本法决定的事项,是应当由中央决定的事项。香港一些青年和政团见猎心喜,就不顾及具体情况,故有再教育之必要。说到此处,不禁有些感慨,不识字原来还未必是问题,认错了“理”,反而麻烦。君不见港台政府的教育投资,都是在所有门类中最高的,但教育制造的麻烦也是最多的。在未来的日子里,都是港台头号烦事。

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