研究资讯
友情链接





张荣顺:关于在广深港高铁西九龙车站实行 “一地两检”的法律问题

2018-01-14    全国港澳研究会

关于在广深港高铁西九龙车站实行

“一地两检”的法律问题

张荣顺

2018年1月13日 深圳

       首先请允许我代表全国人大常委会香港基本法委员会对全国港澳研究会2017年年会的召开表示祝贺,向在座的各位朋友表示敬意。很感谢研究会给我在这里讲话的机会,今天我想讲一下最近香港社会十分关注的一个话题,这就是全国人大常委会关于西九龙车站实行“一地两检”的决定。

       2017年12月27日,全国人大常委会作出了批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》的决定。决定本身、张晓明主任关于决定草案的说明和李飞主任在记者会上的答问,已经很清楚地阐述了在西九龙站实行“一地两检”的法律依据,香港特别行政区政府也就有关法律问题作出很好的说明。鉴于香港社会对“一地两检”涉及的法律问题还有不同的认识,为更好地理解和落实全国人大常委会的决定,我想在这里讲三个问题。

       一、在西九龙站实行“一地两检”要解决什么问题

       10年前,香港特别行政区政府决定修建高铁,在深圳接入全国高铁网。香港建设高铁,与全国高铁网互联互通,同香港与内地之间的所有交通基础设施建设一样,对保持香港长期繁荣稳定至关重要,香港社会对此有广泛的共识。按照“一国两制”方针和香港基本法,内地与香港之间有出入境管制。由此,从建设高铁开始,就提出一个问题:在什么地方对高铁乘客进行内地出入境查验?各方面提出过各种方案,其中主要有两个办法:一个办法是在深圳设置口岸实施查验,这意味着无论南行还是北行的高铁乘客都要在这个地方携带行李物品下车,接受内地出入境查验,然后才能继续前行。这会给乘客带来极大的不便,不能发挥高铁的优势。另一个办法是在西九龙站实行“一地两检”,这样高铁乘客从香港上车后就可以直达内地任何城市,从内地任何城市上车后也可以直达香港。经过对各种方案进行比较研究,香港特别行政区政府和内地有关部门认为,为了便利乘客进出香港,发挥高铁的效益,在西九龙站实行“一地两检”是最佳选择。全国人大常委会决定第二段对建设广深港高铁的重大意义和在西九龙站实行“一地两检”的必要性作了全面阐述。用一句话来说,在西九龙站实行“一地两检”完全是维护香港发展利益的需要,是便利香港居民的措施。这是在西九龙站实行“一地两检”的目的,也是考虑所有法律问题的出发点。

       二、在西九龙站实行“一地两检”符合香港基本法

香港特别行政区成立后,对涉及香港事务的处理,必须严格按照宪法和香港基本法办事,这是中央一贯秉持的基本原则。香港社会十分关注“一地两检”符合香港基本法规定问题,全国人大常委会、国务院和香港特别行政区政府负有贯彻实施香港基本法的职责,对这个问题更是高度重视。我可以很负责任地告诉大家,香港社会围绕“一地两检”问题提出的各种观点,中央有关部门和香港特别行政区政府都进行过深入研究,最终采取的法律方案是经过充分论证的、可靠的。在法律上,在西九龙站实行“一地两检”涉及的核心问题是:在西九龙高铁站设置内地口岸,派驻内地的出入境查验部门,按照内地法律规定对乘坐高铁进出内地的旅客及其携带的物品进行出入境查验,是否符合香港基本法的规定。对于这个问题,全国人大常委会对合作安排进行了审议,确认合作安排符合“一国两制”方针、符合宪法和香港基本法。决定第三段和张晓明主任的说明对这个结论的理据作了充分的阐述。

       首先,香港特别行政区作为国家的一个出入境管制区,具有与国家其他出入境管制区签署合作安排的权力。香港基本法第2条规定,“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”在这一授权框架下,第154条第二款规定,“对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港特别行政区政府可实行出入境管制。”第22条第四款规定,“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续,其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区政府的意见后确定。”虽然香港基本法没有采用“出入境管制区”的表述,但结合香港基本法第8条和第160条关于保留香港原有法律(包括出入境管制的法律)的规定,毫无疑问,香港特别行政区是国家的一个出入境管制区。1997年7月1日之后香港特别行政区也一直作为国家的一个出入境管制区在运作。在“一国两制”下,香港和内地是国家的两个出入境管制区。香港基本法授予香港特别行政区的高度自治权,包括香港特别行政区作为国家的一个出入境管制区所具有的权力。具体来讲,不仅具有香港基本法赋予的管理香港特别行政区出入境事务的权力,而且具有与国家其他出入境管制区开展出入境合作的权力。香港特别行政区政府与内地通过协商签署西九龙站“一地两检”合作安排,在法律性质上属于国家的两个出入境管制区之间的合作安排。因此,全国人大常委会认为,香港特别行政区政府与内地就西九龙站设立口岸并实施“一地两检”作出适当安排,是行使高度自治权的体现。这也回答了为什么不需要按照香港基本法第20条对香港特别行政区进行授权的问题。

       其次,在西九龙站设立内地口岸,不改变香港特别行政区行政区域范围,不影响香港特别行政区高度自治权,不减损香港特别行政区居民依法享有的权利和自由。全国人大常委会这一审议意见是有充分依据的:(一)在西九龙站设立内地口岸,不是把香港特别行政区的某个区域划给内地某个地方,而是香港特别行政区向内地出入境机构提供一个履行职责的场所,因此,不改变香港特别行政区行政区域范围;(二)在西九龙高铁站实行的“一地两检”,不是出入境查验的合并或者由一方代替另一方实行出入境查验,它所改变的仅仅是内地出入境查验的地点,不仅没有改变内地和香港的出入境管制制度,而且没有改变香港特别行政区实行的其他制度。因此,不影响香港特别行政区在出入境管制方面享有的权力,不影响香港特别行政区高度自治权。(三)西九龙站实行“一地两检”,把本来应当在深圳进行的内地出入境查验转移到香港西九龙高铁站内查验,适用的查验法律法规不变、查验程序和流程不变、查验机构不变。对乘坐高铁进出内地的乘客来说,没有施加新的限制,而且提供了极大的方便;对于不乘坐高铁的香港居民来说,由于有关的内地出入境查验在西九龙高铁站内地口岸区内进行,内地的出入境管制部门不能到内地口岸区之外执法,对香港居民的日常生活不存在任何影响。因此,不减损香港特别行政区居民依法享有的权利和自由。

       第三,合作安排对内地和香港特别行政区法律适用和管辖权(包括司法管辖权)作出划分,并明确西九龙站内地口岸区视为处于内地,是适当的。全国人大常委会的这个审议意见道理很简单,既然香港特别行政区行使其高度自治权,与内地协商一致,在西九龙站设立内地口岸实行“一地两检”,必然要划定内地口岸区,在内地口岸区内适用内地法律并实施相应的管辖。由于内地口岸区内还有些事项由香港特别行政区管辖,因此,合作安排对香港和内地的法律适用和管辖权进行划分,是完全必要、适当的。

       第四,合作安排符合香港基本法第七条和第十八条。其中,合作安排符合香港基本法第七条的规定,道理很清楚,我着重讲一下香港基本法第十八条的问题。用一种简单的方式来理解这个问题,这就是:在西九龙站设立内地口岸,该内地口岸区就应视为处于内地,从法律上来讲,内地法律只在内地口岸实施,而不是香港基本法第十八条意义上的“在香港特别行政区实施”。对香港基本法第十八条本身进行分析,也能够得出同样的结论。该条规定在香港特别行政区实施的全国性法律,其效力范围是整个香港特别行政区,实施主体主要是香港特别行政区,实施对象是香港特别行政区所有人。在西九龙站内地口岸区按照内地法律实行内地的出入境查验,内地法律适用对象是进出内地的高铁乘客及其携带的随身物品和行李,适用范围仅在内地口岸区,而且执法主体是内地的有关机构。因此,在西九龙高铁站内地口岸按照内地法律实行进出内地的出入境查验,与香港基本法第十八条规定的全国性法律在香港特别行政区实施是完全不同的两回事,不存在抵触香港基本法第十八条的问题。

       第五,在西九龙站实施“一地两检”,符合香港基本法关于香港特别行政区政府应当制定适当政策促进和协调各行各业发展、提供适当的经济和法律环境促进经济发展等规定,符合“一国两制”方针和香港基本法的根本宗旨。这是从香港基本法的立法目的高度来审视“一地两检”合作安排,同样得出符合香港基本法的结论。

       以上可以看出,全国人大常委会决定批准西九龙站“一地两检”合作安排,确认合作安排符合宪法和香港基本法,具有充分的法律理据,而且进行了全面阐述。所谓“一地两检”缺乏法律依据的说法,正如香港社会的一些人士正确指出的,这是不愿意接受的问题,而不是有没有法律依据的问题。

       三、全国人大常委会决定的法律效力

       按照宪法和香港基本法的规定,全国人大常委会具有国家立法权、法律解释权和监督法律实施的职责,其中包括对香港基本法的解释权和监督香港基本法实施的职责。在宪法和香港基本法确立的宪制秩序下,在西九龙高铁站实行“一地两检”的合作安排是否符合宪法和香港基本法,最终决定权在全国人大常委会。全国人大常委会依法履行职责所作出的决定具有法律效力。

       香港基本法第19条第三款规定,“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。”这一规定的制度背景是,按照宪法和香港基本法的规定,国防、外交和其他一些事务由中央负责管理。对于中央管理这些事务的行为,香港基本法第19条称为“国家行为”,香港特别行政区法院对国家行为“无管辖权”,就是不得质疑这些行为的合法性。全国人大常委会对在西九龙高铁站实行“一地两检”的合作安排进行审议,批准并确认有关合作安排符合宪法和香港基本法的规定,属于中央处理涉及香港事务的国家行为,无论是决定行为还是决定内容,其合法性均不容质疑。香港回归祖国后,香港特别行政区法院在若干案件中,也一再确认香港特别行政区法院不得质疑中央依法处理涉港事务的行为的合法性。我之所以要强调这一点,不只是因为这是香港基本法的规定,而是西九龙站“一地两检”合作安排实施后,每天要对成千上万往来内地和香港的乘客及其携带的随身物品和行李实行出入境查验,不能允许在法律上存在不确定性。合作安排在实施前获得全国人大常委会的批准,确认其完全符合宪法和香港基本法的规定,而且不容挑战,是确保“一地两检”顺利运作的需要,维护内地与香港出入境秩序的需要。

       最后,我还要说一点,在西九龙站实行“一地两检”,本身是促进香港经济发展、方便民众出行的问题,就其中涉及的法律问题进行深入的讨论,是必要的、也是有益的。实际上,正是这种不同观点的交流,使得全国人大常会的决定和有关合作安排能够考虑到各种情况,从而更加完善。同时也要指出,香港社会有些人为了将这个问题政治化而不断制造法律迷雾,并以此无端指责全国人大常委会决定、指责香港特别行政区政府,本质上是不愿意接受宪法和香港基本法确立的香港特别行政区宪制秩序,对此要有清醒的认识。我们要按照习近平主席提出的要求,坚定地维护并落实宪法和香港基本法确定的宪制秩序,把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来,以香港的整体利益和广大香港居民的利益为依归,排除干扰,做正确的事、以正确方法做事,为香港赢得更好美好的未来。

版权所有:全国港澳研究会电话:010-68598551
地址:北京市月坛南街77号邮编:100045邮箱:cahkms_info@126.com 京ICP备14025456号