香港《维护国家安全条例》的立法特色 

邹平学

全国港澳研究会理事

深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授

2024年3月23日，香港特别行政区《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）刊宪生效。这是香港特别行政区全面落实香港基本法第23条、全国人大《528决定》及香港国安法所规定的宪制责任的一次意义重大的立法行动。下面我就《条例》的立法特色谈几点体会，讲得不对的地方，请大家指正。

一、《条例》有何立法特色？

《条例》具有鲜明的立法特色。这可以从几个方面来看：

从立法的宗旨、目的和重大意义看，《条例》以维护国家主权、安全、发展利益作为落实“一国两制”方针的最高原则，补齐了香港特区维护国家安全制度机制的漏洞和短板，平衡兼顾维护国家安全和保障权利自由及经济发展。《条例》将和中央2020年制定的香港国安法一起，为“一国两制”在香港的行稳致远提供更加完备、系统、严密的国安法律制度和机制保障。

从立法所遵循的原则和发挥的重大作用看，《条例》在制度设计上体现了充分尊重和保障人权原则、罪刑法定原则、无罪推定原则以及充分保障居民福祉和权益、充分保障特区内的财产和投资。

从立法的开放性、普适性来看，《条例》顺应世界各国维护国家安全立法趋势，积极借鉴其他国家特别是普通法国家同类立法最新成果和有益经验，与国际通行做法及规则相接轨。刑事罪名方面，《条例》新增的罪名，在有关普通法国家中均有相应或类似规定。

从立法的内容设计来看，正文由9部分组成，分别是“导言”“叛国等”“叛乱、煽惑叛变及离叛，以及具煽动意图的作为等”“与国家秘密及间谍活动相关的罪行”“危害国家安全的破坏活动等”“危害国家安全的境外干预及从事危害国家安全活动的组织”“与维护国家安全相关的执法权力及诉讼程序等”“维护国家安全机制及相关保障”及“相关修订”。《条例》多达190条，内容丰富，篇幅庞大，被誉为香港最长的法例之一。

从立法的立法技艺、立法智慧来看，《条例》采用香港普通法制度下一贯常用的法律草拟方式、技巧和习惯订立，特别是《条例》为落实建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制的体系完备性、内外逻辑一致性的要求，内容安排上兼具实体法、程序法及组织法规范，立法技术上既衔接上位规范，又借鉴外部规范，既有创制性立法，也有整合修订现有法。《条例》中逾半数罪名不是新创立的，而是在《刑事罪行条例》《官方机密条例》《社团条例》等本地法例中原来就存在，陈弘毅教授研究认为，本次立法部分罪名只是对原有法律规定作出“适应化”（例如就把保障英王统治的字眼改为适合回归之后的“一国两制”的情况）和增补。这些原有法律中已有的罪名包括叛国罪和煽动罪(sedition)（这两者均见于《刑事罪行条例》）、与官方机密和间谍有关的罪行（见于《官方机密条例》），以及对于危害国家安全的社团的管制（见于《社团条例》）。《条例》只有“破坏罪”和危害国家安全的境外干预罪是新增的罪名，此外，《条例》第七部分“与维护国家安全相关的执法权力及诉讼程序等”和第八部分“维护国家安全机制及相关保障”是新增的规定，使香港国安法有关国安案件的特别程序规定与香港本地法律规定的程序更加有机衔接。可以说，制定《条例》做到了立改并行、新旧兼顾、内外兼修，体现了总体国家安全观，着眼于建构完备的国安法治，注重查漏补缺，形成制度合力，提高机制协调功效。

二、为什么这次《条例》在规范内容上全面、充实、详尽、具体？

香港基本法第23条，授权香港特区应自行立法，禁止七类危害国家安全的行为：即叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动、香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。比较香港的《条例》，很显然，《条例》规范的内容比23条立法的要求更为充实完备。这除了立法需要考虑立法的科学性、系统性之外，也是因为本次立法的法理基础更为充实、立法责任更加持重、立法环境更加优化、立法条件也更为优越。

第一，对《条例》作为落实第23条立法的成果，规定的内容比较完备、系统和全面，需要从特区履行维护国家安全的宪制责任的合理期待及特区正确行使高度自治权的维度来认识。

香港如何制定本地国安法律，也就是本地国安立法的具体内容而言，有一个合理期待的问题。应当看到，1990年颁布的香港基本法第23条所列七种的禁止行为和2020年出台的香港国安法所防范、制止和惩治的四种行为，乃是立法者在当时把危害国家安全行为中最严重、最急迫需要解决的问题做出规定，而且也有历史和现实原因的考量。

其一，制定基本法就是要落实“一国两制”，保留香港原有的法律制度，内地绝大部分法律不在特区适用，但香港的国安法不能出现重大缺漏，故要求香港需要对七种行为做出立法禁止。

其二，2020年中央因应香港严峻的国安形势，自己出手制定香港国安法，此时只针对四种犯罪行为，显然也是遵循低度立法原则，先解决最紧迫的问题。但我们不能认为中央只是要求香港特区对香港基本法和香港国安法规定的犯罪行为进行规制，上述有关条款不是限制本地国安立法的规范，香港特区作为地方政府，对维护国家总体安全负有不可推卸的宪制责任，有必要根据基本法、全国人大有关决定和香港国安法，对国家安全犯罪行为进行有效规制、防范制止惩治。

其三，第23条中提及的七类危害国家安全行为，针对的是政治安全，属于传统的国家安全范畴，不代表国家安全的全部。2014年中央首次提出总体国家安全观，2015年新的《国家安全法》全面贯彻总体国家安全观，涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域，而且将随着社会发展不断动态调整。从国家整个国家安全理念和法治的最新发展来看，香港也必须按照最新的国家安全标准，除制定法律有效针对基本法第23条规定的特定形式政治安全风险外，也需要针对其他新型领域或新形式的国安风险做出规定，这样才能全面准确地履行维护国家安全的宪制责任。

第二，在新的历史条件下，香港应当尽早完成香港基本法规定的维护国家安全立法的宪制责任，不仅不因全国人大《528决定》、香港国安法的出台而减弱，反而进一步得到强化，其完成国安立法的立法依据也更为充分。

1.应当看到，今日香港完成基本法第23条立法工作，制定《条例》，与2003年香港特区政府草拟和提交审议《国安草案》时的境况对比，已极大不同。在当年，仅需要依据香港基本法进行立法，但现时已有全国人大通过的《528决定》、全国人大常委会制定的香港国安法，而此时的国家已经制定了体现总体国家安全观的国家安全法。因此，今日香港完成第23条立法工作，其上位法的依据不仅有1990年香港基本法（包括第23条的规定），还有2020年全国人大通过的《全国人大关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》、2020年全国人大常委会制定的香港国安法及2022年全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于〈香港国安法〉第十四条和第四十七条的解释》。全国人大《528决定》第三条和香港国安法第七条一再重申规定香港特别行政区应“尽早完成”基本法规定的国安立法的宪制责任。在法律上，说明履行这个宪制责任更加持重、刻不容缓。

所以，本次香港制定《条例》，必须既要落实23条规定的立法任务，还要考虑与香港国安法等上位法保持法理逻辑的一致性，符合宪法和基本法共同构成的特区宪制秩序。比如，根据香港国安法第六十二条关于国安法相对于本地法律具有凌驾性的规定，这就要求落实23条的本地立法必须与香港国安法一致，也需要对已有的香港法例中如与香港国安法不一致的规定进行修订。

2.香港国安法的出台不意味着基本法第23条立法无需进行。这是因为，就第23条提到的七方面的问题而言，香港国安法规定禁止四类危害国家安全行为，即分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全，很明显，上述禁止的四类行为只是就基本法第23条提及的七类危害国家安全行为中的两类（即分裂国家和颠覆国家政权）立法，未涉及余下五类。香港国安法设定了另外两种罪名，即恐怖活动和勾结外国危害国家安全。但就第23条提到的另外五方面的问题，香港国安法并无全面规定。这说明，一方面，香港国安法作为中央层面的立法，中央基于对“一国两制”的尊重，保持理性克制的立法谦抑，只对四种极端的犯罪行为进行规制。但另一方面，面对百年未有之大变局，特别是香港特区因其历史原因及较高的国际化程度，境内外各种反中乱港势力长期在香港兴风作浪，国家安全形势面临的挑战更复杂、更多元，单纯依靠香港国安法难以做到全方位保障国家安全，因此需要香港根据当前复杂的国家安全形势及现实需要，通过自行立法，与香港国安法进行无缝有效的衔接，与香港国安法起到协调兼容互补作用，进一步织密香港维护国家安全防护网，构建香港地区完整的维护国安法律制度和执行机制。

综上，本地落实基本法第23条立法，需要根据新的立法条件、新的立法依据和形势发展来通盘考虑立法内容，需要同时全面落实全国人大《528决定》及香港国安法所规定的宪制责任及义务，并做到与香港国安法衔接、兼容和互补，形成一个完善有效维护国家安全的法律体系。