《维护国家安全条例》立法的

三个平衡维度 

李浩然

全国港澳研究会理事

香港特区立法会议员

全国人大常委会香港基本法委员会委员

各位同仁，早上好！

今年三月，香港特区终于完成了《维护国家安全条例》（以下简称《条例》）的立法工作。这是香港特区在基本法第23条规定下应该承担的宪制责任；也是作为国家一部分，不应因为一个缺口，而危害到国家安全的应有之义。

一、从咨询文件开始

从咨询期开始看起来，咨询文件共分9个章节另加3个附件，其中第一和二章对立法原则、法理基础和立法方向与模式等概念问题作出详细的探讨，当中也包括考虑了一些内地法律和全国人大的《528决定》。从第三章至第七章，咨询文件实质地讨论将如何根据基本法第23条的宪制要求进行各项立法。而第八章则针对域外适用性，第九章规定其它需要注意的事项，例如执法权限和诉讼程序所面对的种种问题与挑战等。除了以上提及的资料外，在咨询期间也援引了不同的普通法系国家的相关法律作为立法参考，也梳理了本地已经存在的现行关联控罪。总体来说这是一次相对全面、严谨和深入的立法工作。

二、立法理论

根据《中华人民共和国宪法》第五十四条，特区政府有维护国家安全与保障国家利益的责任。既然第23条立法是以维护国家安全为目的，保护的主体应是全国，所以立法时不应仅仅聚焦在香港特区内部的事务，因此有必要从国家的视野对国家安全作出通盘的考量，包括对它的范畴和实质的影响也需要有全面的掌握。所以在本次的立法过程中，充分参考了现行的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)和《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》）条文，当然，这种参考并没有流于搬字过纸的形式主义，而是通过比照《国家安全法》和《香港国安法》的内容，以及参考其它普通法系国家相关的立法经验，从罪行的构成元素，以至是量刑的幅度，最后结合特区的现有状况，通盘考虑中央人民政府对国家安全的相关政策与忧虑，准确地履行维护国家安全的使命。国安法律本土化要正确理解在草拟相关法例时有哪些重点需要注意的地方，最佳的参考资料就是全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀于2020年6月18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作出关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》的说明，其中关于起草过程遵从了以下五个重点原则：

1.坚定制度自信。健全完善新形势下特区与我国宪法、香港基本法和全国人大《528决定》实施相关的制度机制；

2.坚持问题导向。解决特区在维护国家安全方面存在的法律漏洞、制度缺失和工作“短板”问题；

3.突出责任主体。落实特区维护国家安全的宪制责任和主要责任；

4.统筹制度安排。从国家和特区两个层面、法律制度和执行机制两个方面作出系统全面的规定；

5.兼顾两地差异。处理好本法与国家有关法律、特区本地法律的衔接、兼容和互补关系。

综合以上各点，要有效履行特区政府维护国家安全的责任，不应狭义地仅对基本法第23条所列举的犯罪行为作出立法，而需要全方位掌握任何有可能出现的危害国家安全罪行的法律漏洞；而且，也必须充分考虑“两地在不同层面的管治要求”，以及法律体系在制度和执行机制上存在的差异，处理好“衔接、兼容和互补的关系”。

三、《条例》实现了三个很好的平衡

本次立法的法律内容包括实体法、程序法、组织法和行政法。法律内容亦很公道，做到三个很好的平衡。

第一是很好地平衡国家和大众安全，以及个人的权利和自由。这个方面，在我2020年出版的书中，就是集中研究的其中一个重点。

第二是这部法律参考了很多国家和地区的同类法律，特别是不少普通法地区的立法。既能够与国际主流接轨，又照顾到我国独有国情和特区两制所需要的平衡。这一点很重要，因为日后涉及《条例》的案件，将会在香港的普通法法庭审理。不同普通法域的案例也可能会互通；而这也是一个重要的研究方向。

第三是能够按照香港传统的普通法法治和司法原则，实现与由全国人大授权全国人大常委会所订立的《香港国安法》的衔接。但在这方面的工作还远未完成。从应用经验上可见，《香港国安法》在香港法庭实施过程中有机会出现法理与程序上的争议（可参考唐英杰、黎智英和吕世瑜等案例），这正正是两地法律体制差异所引发的问题，特别是关于香港法院应如何处理国安法内地法律元素的问题。如何建立合适的运作方式，是达至两法“衔接、兼容和互补”的关键。

四、国际惯例

世界上绝大多数国家和地区都拥有自己的国家安全法律。以早前在我们立法过程中，曾散播不实信息，并喜欢干预别国的一些国家作例子，人类最早的国家安全相关法律诞生于13世纪英国的《1351年叛逆法》，之后还有1795年、1797年和1848年的《煽动叛变罪法》和《叛逆重罪法》等等。国际上规模最大的国安法律在美国，由始于1878年的《警卫团法》开始，到1947年的《国家安全法》，其效力更是仅次于其宪法。事实上，在最近一次国际影响较大的国安案件中（2019年西班牙的“加泰罗尼亚独立运动”），九名主谋因煽动叛乱而被判重刑九年到十三年不等。对于这一判决，欧盟及成员国均表达支持西班牙反对国家分裂的立场。

香港，一直以来，是不正常的！但亦难怪，在英国的管治下，英国不可能为香港立安全法，因为英国关心的只有英国的国家安全，但这一点在不光彩的管治历史当中却又无法明言。回归前，在英国对香港的管治下，港英政府制定的《刑事罪行条例》《官方机密条例》《公安条例》和《社团条例》等法律中，都有着维护英国国家安全的明确法律规范。今天的23条立法，既是完成和继承上世纪80年代起草基本法的延续，亦是香港法治精神的又一次象征。

这部法律，在今天美国政棍为一己私利，肆意破坏国际法、国际规则和联合国作用，并到处发动战争、策动颜色革命，更敌意看待我国而带来地缘政治风险时，有着非常重要的保家卫国、看家护院的实质作用。

结语

我也十分欣赏本次立法能够准确掌握总体国家安全观，从国家视野对国家安全作通盘考虑：以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建起国家安全体系。

我亦借此机会，感谢所有参与这部立法工作的专家学者和同仁同事。我看到在咨询期内市民积极提出的各项意见，以及政府对之深入研究和吸纳。而我本人也十分荣幸和高兴，自从大概二十年前开始进行相关方面的研究工作，亦能够在整个立法，从酝酿到研究过程，以至是草案内容及修订案中看到自己能发挥作用。

谢谢！