港英统治下香港并无民主

杨晓楠

大连海事大学法学院教授

全国港澳研究会会员 

12月20日，国务院新闻办公室发表《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，是2014年后第二次发表关于香港问题的白皮书。白皮书开宗明义阐明“香港在英国殖民统治之下没有民主可言”，明确中国政府对香港恢复行使主权后创建了香港的民主制度。要全面认识香港民主政制发展的历史过程，首先要认清港英政府殖民统治的本质，明确在港英政府的统治下的香港从未有过、也不可能有真正的民主。

总督制的政治体制本质上与民主相悖

回归前，英国在香港一直采取总督制。英王颁布《英皇制诰》任命香港总督，规定其权力和职权；英国殖民地部大臣再发出《皇室训令》，指令总督和港英政府执行《英皇制诰》。《英皇制诰》和《皇室训令》构成了港英统治的宪制基础，决定了总督的权力来源，也决定了港英统治时期香港的政治体制，这点自始至终未改变。从殖民政府的管治框架来看，香港居民无法决定或选择管治模式，无法真正参与地方治理。总督制的宪制基础决定了其本质与民主相悖。

香港总督是英王在香港的全权代表，总揽军事、行政、立法大权。军事上，总督兼任驻香港三军总司令，掌握军权；行政和立法上，行政局和立法局是总督的咨询机构，总督主持行政会议并在很长一段时间内兼任立法会主席，委任行政局及立法局议员，议案或法案需总督同意签署方可生效，总督享有完全的否决权。可以说，总督在法律上不受任何本地机关约束，只对女王负责，不对香港本地机构负责，总督的行为或决定无需征得香港民众认可或同意，完全取决于英国的安排和其个人理念。

英国政府历史上多次拒绝在香港推行民主

在港英政府管治的150多年里，英国没有在香港进行民主改革，反而对本地提出的民主诉求一再忽视或打压。港英政府引入本地英商作为非官守议员，主要是为了弥补本地财政赤字。香港华商通过自身努力逐渐掌控经济命脉，港英政府不得不考虑引入华人议员。在本地人口构成中，华人占据绝大多数，且华人提供本地税收的绝大多数，但英国长期拒绝华人参与本地政治的合理诉求。时任殖民地部大臣在公函中表明：香港不能选举是因为“香港的华人居民，也许极少数体面的人士除外，道德素质非常低下”。

二战结束前，英国政府曾承诺战后容许殖民统治地区享有高度自治权。1945年英国再度接管香港，时任总督发表了一份政改方案，希望“香港市民有更多责任去管理自己的事务”，希望能争取香港市民对英国管治的支持。但英国下议院并未支持该计划，1952年宣布停止香港政制改革，这一直持续到20世纪80年代。1968 年英国签订《公民权利和政治权利国际公约》，并于 1976 年交付公约批准书且将公约延用至香港，但明确对公约第25条乙项关于定期选举的内容作出保留，排除在香港进行民主改革。《中英联合声明》第三条第四项规定，“行政长官在当地通过选举或协商产生”，香港民主发展并不是英国政府关心的重点，基本法第45条的内容是在基本法制定过程中逐渐讨论形成的。

回归前加速民主改革阻碍香港民主的良性发展

由于香港特殊的地理位置，英国殖民管治背后一直交织着复杂的外交、军事和贸易目的。英国政府意识到无法改变历史发展大局，香港终将回归祖国，旋即改变管治策略，开始加速进行民主改革，试图对香港未来政制发展施加影响。

1979年港督麦理浩访京了解到中国决心收回香港的信息。于是，1980年，港英政府首次发表《香港地方行政的模式》绿皮书，拉开了政改序幕；随即推出一系列白皮书、绿皮书，进行区议会、立法局改革。随着港英统治临近结束，末任总督破坏中英双方原本商定的“直通车计划”，进行冒进的政制改革，企图通过这种方式掌控香港政局，并给未来管治留下隐患。这一改革忽视了香港本地政治发展的实际情况，灌输了一套不符合香港社会发展阶段的民主话语体系，其目的在于使英国离开香港后仍能施加影响，实际上为回归后社会撕裂埋下种子，对香港政治良性发展造成阻碍。

总之，习近平总书记指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权”。港英统治的性质决定其进行的民主改革具有欺骗性和虚伪性。香港只有作为祖国的一部分，在“一国两制”原则下，才能发展有自身特色的民主道路，提高为香港居民谋幸福的能力和成效，维护香港的繁荣和稳定。