新形势下《维护国家安全条例》对香港

特别行政区反间谍法律制度的完善 

杨晓楠

全国港澳研究会会员

中山大学法学院、粤港澳发展研究院教授

国家安全是一个国家生存发展的基本前提。现代国家都高度重视国家领土的完整，国家主权、安全和发展利益，美英等西方国家都制定了专门的国家安全立法保障国家安全，把维护国家安全作为优先的国家战略。香港基本法第23条赋予香港特区制定维护国家安全本地立法的义务，出于多种原因，特区一直未完成本地立法。2019年“修例风波”后，全国人大常委会制定《香港国安法》在特区本地以公布方式实施，香港特区恢复生活秩序，由乱及治，由治及兴。不过，《香港国安法》的制定并不影响或替代香港特区制定23条本地立法的职责和义务。新一任特区政府将23立法工作提上日程，2024年3月19日，香港特区立法会全票通过《维护国家安全条例》，经行政长官签署后，于3月23日在特区刊宪生效。

香港回归27年来，随着世界政治格局的变化，特区维护国家安全形势也产生重大变化，香港《维护国家安全条例》是呼应新的时代要求制定的香港特区维护国家安全本地立法，需要在原有的国家安全法律体系上有所发展。其中，关于反间谍法律制度的完善较为具有时代特点。

第一，弥补现有香港特区国家安全法律制度上的漏洞。在香港基本法23条规定的七类罪行中并没有直接规定间谍罪行，但“窃取国家机密的行为”“禁止与外国的政治性组织或团体建立联系”“禁止外国的政治性组织或团体在香港特区进行政治活动”都可能涉及间谍行为。《香港国安法》规定的四类罪行中也没有直接规定间谍行为，但《香港国安法》第29条规定的“为外国或者境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报”也可能与间谍行为相关。然而，上述规定都没有明确“间谍”行为的范围，仅限于窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报方面，对于在物理或者网络空间等方面从事的间谍行为缺乏必要规制。香港《维护国家安全条例》将接近禁地，出现在毗邻禁地之处，取得、收集、记录、制作或管有对或拟对境外势力有直接或间接用处的任何资料、文件或其他物品，或将之传达给其他人等行为认定为间谍行为，弥补了现有法律的漏洞。

第二，使得香港本地相关条例能够呼应时代需求。在香港特区本地法律制度中，间谍行为是在《官方机密条例》中与非法披露官方机密联系在一起，订立“谍报活动”的相关罪行。该法律借鉴的是英国1911年和1920年的《官方机密法》，时代比较久远，香港本地立法的内容多年未有更新，对间谍行为的防范主要是在物理空间领域，未涉及网络空间的间谍行为，无法满足新形势下打击境外情报人员在香港特区进行持续渗透的需要。例如，《官方机密条例》关于“禁地”的定义是比较传统的，其定义主要包括任何防卫工事、军火库、海军设施、空军设施；属于女皇陛下、由女皇陛下占用或代表女皇陛下占用的站所、工厂、船坞、坑道、雷场、营舍、船只或航空器；属于女皇陛下、由女皇陛下占用或代表女皇陛下占用的电报、电话、无线电或讯号站所或办公室；属于女皇陛下、由女皇陛下占用或代表女皇陛下占用，并用于建造、修理、制作或贮存任何供战时使用的军火、船只、航空器、枪械或物料或工具的地方等。香港《维护国家安全条例》在规定了比较传统的禁地概念的基础上（如防卫工事、军火库、军事或国防设施等），还新增了电讯网络、电讯线路、服务器等现代信息化时代的禁地概念。原《官方机密条例》对间谍行为载体的定义也已经落后于时代，第2(1)条就军火、图片、模型等作出定义，但当今间谍行为载体早已超出这个范围。据此，香港《维护国家安全条例》新增关于无人工具、无线电通讯装置等现代间谍工具的定义，有利于防范与打击新形势下的间谍行为。

第三，与内地反间谍法律制度构成相协调的制度体系。内地《反间谍法》的前身是1993年制定的《国家安全法》，为推进国家安全战略部署，2014年在《国家安全法》基础上制定《反间谍法》，规定国家安全机关在反间谍方面的具体职责。这是贯彻落实总体国家安全观的第一部重要立法。近年来，随着科技手段进一步发展，美西方各类谍报活动的形式手段多样化、目标多元化、手法隐蔽化，原有的《反间谍法》难以适应新的反间谍工作要求。2021年，全国人大监察和司法委员会进行《反间谍法》提出法律修改的建议，全国人大常委会于2023年4月通过修订后的《反间谍法》，于2023年7月1日实施。《反间谍法》规定的间谍行为远远超过国家机密或情报所涉范围，在制度上完善了对“间谍行为”的界定，明确了窃密主体的对象范围，明确了安全防范制度体系，有效解决了“谁来防”“怎么防”的问题，全面贯彻总体国家安全观，完善国家安全法律制度，为国家安全提供了有力保障。香港《维护国家安全条例》在制定时，除了参考澳大利亚、英国等相关普通法地区的反间谍立法经验，也参考了全国人大常委会制定的《反间谍法》。其中，《反间谍法》对间谍行为的定义是除了窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报等典型的间谍行为外，也包括参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务。香港《维护国家安全条例》对间谍行为的定义不仅包括典型的间谍行为，也包括勾结境外势力，向公众发布虚假或具误导性事实陈述的行为。

第四，与世界其他国家的立法发展水平和趋势相一致。英国2023年通过新的《国家安全法》，扩大间谍行为的涵盖范围，改革有关获取或披露“受保护资料”的罪行、新增保护商业秘密的罪行以及针对协助外国情报组织及从外国情报组织获得实质利益的罪行。英国的《国家安全法》规定，获取或披露保密信息，包括以无人机或网络黑客等手段所进行的犯罪行为，最高可判处终身监禁。

总之，香港《维护国家安全条例》是在回归近27年后香港特区落实维护国家安全宪制责任的重大举措，具有里程碑的意义。香港《维护国家安全条例》将会同《香港国安法》，以及其他相关制度共同构成维护香港特区国家安全的坚实防线。香港《维护国家安全条例》在第4部第2分部完善特区反间谍法律制度，明确“禁地”“境外势力”等概念，规定的罪行涉及对新型犯罪手段的打击，考虑到新形势下间谍活动形式手段复杂性和多样性，同时也考虑到基本法保障的特区居民基本权利，通过法律手段打击间谍行为，维护国家安全。