30年前的4月4日，全国人大通过了香港基本法，将“一国两制”方针政策用法律固定下来，1997年香港回归祖国怀抱，基本法正式实施，23年来，“一国两制”实践取得了举世瞩目的成绩。5月28日，全国人大通过了《关于建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，其中一项主要的工作是全国人大常委会按照《决定》的要求，制定有关的法律并列入《基本法》附件三，在香港特区公布实施。全国人大及其常委会以决定加立法的形式，建立健全香港维护国安的法律制度和执行机制，将弥补香港在维护国家安全方面长期存在的“短板”，对维护国家主权、安全和发展利益，维护香港长期繁荣稳定具有深远且重大的意义。今天，我想结合基本法起草历史，谈谈“一国”原则在基本法中的体现。

第一，“一国两制”的根本宗旨是“维护国家主权、安全和发展利益，保持香港繁荣稳定”。

上个世纪70年代末，邓小平先生提出了“一国两制”伟大构想，并以此为指引，通过同英国的外交谈判，以和平的方式顺利解决了历史遗留的香港问题，完成了实现祖国完全统一的重要一步。“一国两制”的提出首先是为了实现和维护国家统一。习近平主席讲过：“一国”是根，根深才能叶茂；“一国”是本，本固才能枝荣。“一国”是根，是本，是实行“两制”的前提和基础，而“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。只有在一个国家内，实行不同的制度才能叫做“两制”，如果没有一个国家，也就根本不存在“两制”了。正如习近平主席曾经强调过的：必须牢固树立“一国”意识，坚守“一国”原则，正确处理特别行政区和中央的关系。任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。

维护国家的主权、安全和发展利益，在任何时间都是“一国两制”的首要宗旨，在中英谈判时期，主权问题不容讨论，因此英方提出的“三个条约有效论”、“主权换治权”等主张，都被严正拒绝，不作为谈判的内容。香港回归后中央要在特区驻军，更是对国家主权寸步不得有失的坚定立场。在香港基本法起草时，如何保障“一国”原则的落实，更是贯穿于起草过程中的一项重要工作。我作为起草工作的亲历者，今天藉助这个机会，同大家回顾有关的起草过程，分享我对这个问题的理解和看法。

第二，基本法起草过程中对“一国”原则最集中体现在宪法与基本法的关系，香港的高度自治权来自中央的授权，以及特区不享有剩余权力。

“一国”原则在基本法中最集中的体现是宪法与基本法的关系，以及特区不享有剩余权力。在起草过程中，我们面临的第一个棘手问题是：宪法对香港是否适用？内地的草委们就很清楚，因为我们是单一制国家，宪法在全国的每一个角落都适用。但香港有两个草委就认为：因为一国两制，宪法中的社会主义规定，这些都不能经过宪法在香港适用，所以宪法不应该在香港适用，有基本法代替宪法就行。当时在中央特区关系小组里，这个意见对立很厉害，内地草委和有些香港草委就不同意上述两个香港草委关于宪法不能在港适用的意见。这两位香港草委的其中一人就提出，应该将宪法适用于香港的条文全部抽出来，变为附件，列入基本法，这样只看附件就行了。这当然是错误的做法，他忘记了基本法是一部全国性法律，是在宪法之下的，不是在宪法之上，不可能以附件的形式决定宪法是否适用。这个问题争论了几个月的时间，大家各有坚持。内地的草委们明知这是不可行的办法，但仍然成立了一个五人小组，我是其中之一，去研究能否把宪法的条文分适用与不适用于香港，把每一条涂上不同的颜色识别，结果是无法克服这困难，小组就再不研究下去。

最后，我们解决这个问题的方法，还是回到了宪法，回到宪法第31条。宪法第31条是宪法其他条款的一个例外，允许国家设立特区，特区实行的制度由全国人大决定，这就在宪法中承认了香港可以实行与祖国内地不同的制度。内地的草委就讲清楚了，可视宪法为母亲，第31条就如母亲体内的一个胚胎，这个胚胎后来养成一个高大英俊的小孩子，叫基本法，应该形容宪法与基本法是母法与子法的关系。当时我的意见就是，宪法对香港作为一个整体是一定适用的，因为是单一制国家，不如我们就说，关于香港的事你就看基本法，不要说宪法适用不适用。当时小组提出来的这个方法写进了第11条，“据宪法第31条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”如果有具体问题要解决的，就看基本法，而絶不可以说宪法不适用。

一个国家只能有一部宪法，基本法是宪法所允许的例外，不是和宪法平起平坐，不是什么“小宪法”，它只是宪法所允许的，规定了特区可以实行不同于内地的社会主义制度的一部全国性法律，从特区的角度看，它在特区具有宪制意义，是和宪法共同构成了特区的宪制基础，规范特区的宪制秩序，这个宪制基础和宪制秩序共同指向了一点：香港特区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域。

第二个棘手问题是：是不是除了国防和外交，其他都属于香港的高度自治权？答案当然不是，基本法第十七条谈及：香港法律中有关中央管理的事务和中央和地方关系的条文要由常委会备案。第十八条谈到在香港发生不能控制的动乱可由常委会决定是否进入紧急状态。第十九条第二款谈及中央可用证明书证明涉及国防、外交等行为的事实，其中的“等”字显示不止于国家与外交，还有国家对特首和主要官员的委任权等，都是中央的权力。至于“高度自治”，当时的理解有很多不同意见。现在也有人用普通法的角度来看香港基本法的条文，说法律没写的就是“法无禁止即可为”，如2014年说要公投，要用公民提名，还霸占了“中环”，破坏了社会秩序和居民的正常生活，完全漠视了基本法没有授权公投或公民提名，破坏了香港的法律和社会和谐。

香港享有的高度自治比我们国家的民族自治区和外国联邦制国家的一个州或省的权力更高。是不是“高度”要看具体规定，不是说“法无禁止即可为就叫高”。按照基本法规定，香港自己可以发行货币，可以根据中央授权发出护照，这是例如美国的加利福利亚州或是加拿大的英属哥伦比亚省都做不到的，我们比他们高度自治。香港实行港人治港，自己选出行政长官，这也是我们比民族自治区的权力要高。但所有的这些，都是按照基本法授权的。

授权法是基本法的本质。根据宪法第31条，人大立了基本法，就授予我们高度自治权，给了我们的就有，没给我们的就没有，不存在法无禁止即可为或剩余权力。一个单一制国家、一部宪法对香港适用，也是一个中央政府拥有全面管治权，通过基本法授权给我们。香港从来都没有自己的主权或固有管治权，不同于国外的联邦制国家。回归中国的时候，香港也没有自己的主权或固有管治权交给中央政府，因此我们没有剩余权力。当年写完具体的授权条款之后也担心，有什么权力是香港应该有，但当下没有想到的呢？于是就写了第20条，清楚说明，中央可以再次授予其他权力给香港特区。后来中央也利用第20条，将深圳湾香港口岸区和深圳湾大桥桥面内地段的司法管辖权授给了香港，以方便在深圳湾进行一地两检。这一条更是直接说明了基本法是一部授权法，没有授给特区的权力是中央保留的，中央可以再次决定授权。

因为时间关系，我今天只选取了这两个例子，说明“一国”原则在最终成型的基本法版本中得到了全面的体现，虽然当时有一些争论和不同意见，最终都形成了共识。

第三，中央对特别行政区有创制权，组织权。宪法和基本法构成香港的宪制。

宪法是国家，包括香港在内的最高法律，全国人民代表大会、人大常委会根据宪法设定香港特别行政区的制度，中央政府亦直接管辖香港。

宪法第62条第14款指明“全国人民代表大会有权决定特别行政区的设立及其制度”。最明显的事例，就是第四十五条和附件一中指出行政长官的产生办法要报人大常委会批准。基本法第68条和附件二，立法机关的产生办法的修改要报人大常委会备案。

全国人大常委会分别在2004年4月26日对2007年行政长官和2008年立法会的产生办法；2007年12月29日对2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题。2016年8月31日就行政长官普选问题和2016年立法会产生办法作出了共三次“决定”，容许在2017年开始，香港可以依法先普选行政长官，之后可以普选全部立法会议席，因此，中央对香港政治体制有创制权。

当然，行政长官和主要官员的任命也是中央有组织的体现。

第四：中央对特别行政区的监督权。

香港特别行政区是在中央经过基本法授权之下，实行高度自治，直辖于中央人民政府，那么中央对香港的关系，自然是授权与被授权，领导与被领导，监督与被监督的关系。在行政方面，第43条说行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责，四十五条说明他是中央政府（实质）任命，第四十八条第八项说他要执行中央政府就本法规定的有关事务发出的指令，这都是中央有监督权的体现。

对立法机关而言，基本法第十七条指明立法机关通过的法律要呈人大常委会备案，其中有关中央地方关系和中央管理的事务的条文若抵触基本法，常委会便将其发回特区，并由该刻起立即失效。立法会的议事规则按基本法第75条第二款“由立法会自行制定，但不得与本法相抵触。”

对司法机关的监督，是在基本法第158条，基本法作为一本全国性法律，解释权属于全国人大常委会，而常委会则授权香港法院在审判时解释基本法，遇有属于中央地方关系和中央人民政府管理的事务的条文，而该条文的解释又影响到案件的判决，法院在作出终局判决前应提请常委会作出解释，并以该解释为准。

第158条的安排，体现了人大常委会对香港法院解释基本法的监督。

第五，建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制是中央事权。

九七年七月一日香港回归祖国，既然是一个国家，那么维护国家安全的对象就只能是一个，就是整体的中华人民共和国，国家安全是整体国家的安全，不能分为内地的安全、香港的安全、澳门的安全。这不仅在道理上和逻辑上说得通，其他国家的做法也都是如此，无论是联邦制还是单一制国家，国家安全都只有一个国家的安全，都是中央政府或联邦政府负责。例如，无论是美国的路易斯安娜州，或是加拿大的魁北克省，这些州或省与全国有不同的法律制度，它们的国家安全都是联邦政府负责的。

只要承认“一国两制”宪制秩序下，国家安全是整体国家的安全，那么自然就能得出结论，维护国家安全是中央的事权。根据2015年的《国家安全法》，第2条就规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”可见，国家安全关乎的是整个国家的整体利益，是全国人民的福祉，是持续的、长期的利益，不只是一时一地、一部分人的利益和安全，因此维护国家安全必须由中央担起这个责任，地方要配合中央，而不是中央将维护国家安全的事权放任给地方处理。

有意见指：基本法第23条既然规定了特区自行立法禁止七种行为，但现在全国人大以决定加立法的形式，授权人大常委会为香港立法，是否违反了23条？当然不是，基本法第23条规定特区应自行立法，是对特区的一条义务性法律要求，是特区必须履行的职责。这一条从来没有排除中央可以自行从事任何维护国家安全的举动，事实上它也不能排除中央在维护国家安全上的任何责任，否则中央就是失职，因为国家安全是关乎包括内地居民在内的所有中国公民的利益所在。

综上，“一国两制”实践这23年来，取得了公认的伟大成功，无论内地还是香港，对“一国两制”的理解也在不断深化过程中。“一国两制”伟大构想的其中一个重要精神就是允许和而不同，允许求大同、存大异，但是“不同”和“大异”都要在拥护“一国”的前提下才能存在。如果抛开“一国”谈论“不同”、“大异”，甚至认为“不同”和“大异”的对象就是“一国”，则是本末倒置，与“一国两制”方针政策、与基本法完全背离。这次全国人大通过决定，建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，正是我们深化对“一国两制”的正确理解，充分体现“一国”原则的重要的步骤。我相信，只要我们牢固树立“一国”意识，坚守“一国”原则，把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异有机结合，“一国两制” 一定能够行稳致远，不断创造新的辉煌。