23条立法的圆满完成是香港“一国两制”
实践的成功范例
——在“筑牢国家安全 加快香港由治及兴——香港
《维护国家安全条例》学术研讨会”上的主旨讲话
全国港澳研究会会长 邓中华
（2024年4月12日）
各位专家学者：
大家上午好！
3月19日，香港特别行政区立法会全票通过《维护国家安全条例》，23日《条例》正式刊宪生效。历时26年8个多月后，长期困扰香港社会的基本法第23条立法终告圆满完成。这是一件振奋人心的喜事。这次立法的重大现实意义和长远影响，以及它在法理逻辑、条文内容、制定程序等方面所呈现的特点和蕴含的政治、法律智慧，都值得我们深入思考、研究和总结。今天，全国港澳研究会专门组织召开关于《维护国家安全条例》的学术研讨会，以学界独特的方式为之喝彩，用专业的智慧为其更好落地实施贡献力量，十分及时，很有意义。夏宝龙主任对这次研讨会非常重视，特别嘱托我，代为转达他对各位专家学者的问候。在此，我也代表研究会再次对各位特别是发言嘉宾的积极参与表示欢迎和感谢。
作为一名长期从事港澳工作和港澳研究者，我很高兴借此机会先同各位交流一下自己对这次23条立法的几点看法。
一、23条立法的圆满完成是香港“一国两制”实践进程中的里程碑事件，意义非凡
从香港回归之日起，23条立法就作为一项宪制责任落在香港特区肩上。但是，如此不言而喻、光荣而神圣的使命却因为香港特殊的环境而迟迟未能完成，更一度给香港带来极其严峻的局面。此次23条立法是在香港社会、中央政府乃至全国人民的期盼下，是在香港经历惨痛教训后，是在香港面临繁荣发展全新任务之时完成的，是香港特区奉献给即将到来的回归27周年和新中国建立75周年的珍贵礼物，非同寻常、意义非凡。《维护国家安全条例》通过当天，中央港澳工作办公室便在祝贺长文中指出其“在新时代新征程‘一国两制’事业发展进程上具有重要里程碑意义”。我理解，其非凡意义主要体现在以下三个方面：
一是23条立法的完成，标志着香港特区维护国家安全法律体系的建成和香港“一国两制”法律秩序建构的完成，为 “一国两制”行稳致远提供了更加坚实的制度保障。23条立法是中央基于对香港特区的充分信任而赋予特区的一项权力和重大宪制责任。但此项立法长期缺位。众所周知， 2019年“修例风波”暴露出特区维护国家安全的重大风险和维护国家安全法律制度的巨大缺口。中央果断通过“决定+立法”的方式制定实施香港国安法，规定特区维护国家安全的基本法律制度和执行机制，推动香港实现由乱到治重大转折。香港国安法并未覆盖23条规定的全部危害国家安全的行为和活动，制定实施《条例》，进一步因应特区内外环境的深刻变化和维护国家安全的实际需要健全相应制度机制，填补了香港维护国家安全的漏洞短板，使特区能够全面有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。23条立法是“一国”原则的重要体现，《条例》和香港国安法以及与之相贯通的其他法律共同构成香港维护国家安全的法律体系，也标志着“一国两制”法律秩序建构的完成，夯实了“一国两制”的制度基础，必将更有力保障“一国两制”行稳致远。
二是23条立法的完成，标志着香港社会在这一长期困扰香港、制约香港发展的重大问题上的争议画上句号，香港自此可轻装上阵，聚精会神拼经济、谋发展、促民生。早在2003年，香港特区便启动了23条立法工作，由于反中乱港势力和外部敌对势力的阻挠破坏，有关草案以“撤回”告终，23条立法自此被搁置。然而，有关23条立法的争论从未停息，更与香港政制发展问题交织，引发社会纷争撕裂。反中乱港势力和外部敌对势力极力“妖魔化”23条立法，使其成为不少市民的“心魔”。这种错综复杂的内外社会政治环境，使历届特区政府对23条立法“心有余而力不足”，甚至有人避之唯恐不及。围绕23条立法加上政制发展问题的纷争矛盾乃至社会撕裂，极大掣肘特区政府施政、恶化行政立法关系，使得政府和社会都难以集中精力去发展经济、改善民生。此次立法的顺利完成不仅结束了香港社会在这一重大政治法律问题上的长期争议，也用结果证明香港已经凝聚起维护国家安全、聚焦经济社会发展的强大社会共识，必将有力推动香港加快由治及兴的铿锵步伐。
三是23条立法的完成，有利于香港实现更高质量发展和更高水平开放，为强国建设、民族复兴发挥更大作用。“一国”原则愈坚固，“两制”优势愈彰显。《条例》制定实施之后，美西方外部势力在港干预渗透和实施以港遏华战略的空间将进一步被压缩，美方在中美博弈中肆意操弄香港这颗“棋子”将遭到更大的阻力和反击。有了《条例》筑起的更牢固的“一国”基础，香港就有了更完备的宪制秩序和法律秩序，就能够更加自信、更加安全地打开大门，同世界各地开展更广泛、更紧密的交流合作，更好巩固和展现香港的独特地位和优势。有了《条例》带来的更强更可预期的法治确定性和社会稳定性，香港就有了更好更可预期的营商环境和发展条件，来自世界各地的企业和人才就能够更有信心在香港投资、营商、工作和生活。加上中国式现代化建设扎实推进特别是国家“十四五”规划、粤港澳大湾区建设、高质量共建“一带一路”等重大战略深入实施为香港注入的强劲发展动能，香港定能在国家对外开放和民族复兴进程中发挥更大作用。
二、此次23条立法呈现鲜明特点，体现了“一国”与“两制”的高度有机结合
此次23条立法立足香港发生深刻变化的内外环境，着眼依然艰巨复杂的维护国家安全任务，建基于深厚的普通法传统特色，发挥了香港特区当家人的积极性主动性创造性，达到了高质高效的立法效果，实现了“一国”与“两制”的高度有机结合，是“一国两制”实践的成功范例。整个立法工作具有以下鲜明的特点。
一是充分反映客观实际和需要，彰显强烈问题导向和目标导向。在维护国家安全问题上，我想香港的客观实际和需要主要有这几个方面：首先也是最大的一点就是，香港是国家的一个地方行政区域，因此在维护国家安全的基本理念、制度内容上应与国家保持一致。将维护国家主权、安全和发展利益作为“一国两制”最高原则写入《条例》，引入体现总体国家安全观的我国《国家安全法》关于“国家安全”的定义，参考使用我国《保守国家秘密法》对 “国家秘密”的定义等，就是充分体现。其次是香港实行普通法制度。《条例》在立法方式、体例、内容、语言等涉及立法的各个方面，都充分体现了普通法的特点（下面我将把它作为一个特点专门阐述）。再次是“修例风波”、香港国安法实施以及国际形势特别是地缘政治变化反映出的维护国家安全风险漏洞短板。针对这些，《条例》规定了危害国家安全的破坏罪、境外干预罪和针对危害国家安全的潜逃者的措施等，细化完善了香港国安法的程序性、机制性规定，强化了有关程序规定的可操作性和防范制止惩治效果效率。还有，就是高度自由开放的社会文化氛围。鉴此，在多项罪行条文中引入了公众利益辩护等免责辩护条款。
二是充分反映普通法传统和特点，体现浓厚“港言港语港味”。《条例》采用普通法制度下常用的法律草拟方式和习惯订立，充分吸收香港社会熟悉的现行法律规定，条文按现行普通法惯常用语编写，内在逻辑严谨，规定具体明确，详细清晰、不厌其烦。比如，除了实体罪行、程序性机制性规定外，还规定了弁言、导言和“相应修订”等；几乎每部分乃至每分部都有大量就关键用语和概念的详细释义，包括清楚订明“国家秘密”的7个范畴；关于每项罪行均清晰订明犯罪意图和具体行为等构成要素，并就有关罪行可适用的例外情况及免责辩护作清楚规定；刑罚制定方面采用普通法一贯做法订立具有阻吓力的最高刑罚，而不规定最低刑罚;在程序性规定方面更是充分体现了普通法重视程序和法院角色的特点，在调查、起诉、审判和刑罚执行各环节予以清晰规定等。与此同时，条例积极借鉴其他国家特别是普通法国家同类立法最新成果和有益经验。比如，“境外干预”“参加或支援境外情报组织，或接受其提供的利益”“危害国家安全的破坏活动”等罪行规定，参考了英国《2023年国家安全法》、澳大利亚《2018年国家安全立法修正案（间谍活动及外国干预）法》、新加坡《2021年防止外来干预（对应措施）法》等；借鉴美国、英国、澳大利亚、加拿大等多国维护国家安全法律有关域外效力的经验，规定了基于属人管辖、保护管辖等原则的域外效力。通过这些，使《条例》充满“港言港语港味”，易于为香港居民和外来投资者所理解和遵守。
三是充分调动各方面积极性，彰显担当作为的当家人精神。维护国家安全立法属于中央事权。授权香港特区就基本法第23条规定的危害国家安全的行为和活动自行立法，充分体现中央对“一国两制”的诚意、对香港特区的信任和对香港普通法的尊重。在中央的信任尊重下，在此次立法的整个过程中，香港社会各界各方面充分发挥当家人的积极性主动性创造性，展现出充分的自觉、高度的认同和坚定的意志，确保了23条立法的顺利圆满完成。特别是，特区政府自觉担当起第一责任人的角色，积极履行宪制责任，专职部门和主管官员同其他部门和相关人员通力协作、全力以赴，形成有条不紊扎实推进各项工作的强大合力；立法会全力高效开展审议工作，与特区政府充分沟通协调，行政立法朝着同一个目标密切配合；社会各界积极动员起来，形成23条立法“必须立、尽快立”的广泛共识和主流声音，为完成立法提供了坚实的社会基础。这种在“爱国者治港”原则下形成的万众一心、众志成城的崭新气象，在香港特区前所未有。
四是充分把握过程和结果的关系，实现高效与高质的完美结合。此次23条立法程序严谨规范、公开透明、紧张有序。正式启动立法程序前，特区政府依例举行公众咨询，期间筹办了近30场咨询会，本地和国际各界人士约3,000人次参与。特区政府共收到13,000余份意见，及时细致整理并作出针对性回应，然后公诸立法会网站。立法程序严格遵循法律规定，条例草案刊宪公布，立法会首读、二读、三读，各个环节全部履行，合理合法。特别是，法案委员会连续7天密集审议，在保时的同时保质保量，多项单一条文审议时间超过1小时，用超过半小时审议的情况更比比皆是；立法会全体会议审议阶段，除了立法会主席外，所有88位议员均发言表达意见。据统计，法案委员会连同此前为23条立法成立的小组委员会共举行了25次会议，用了近50小时仔细审议每一条文，提出超过1000条问题和意见，产生了91个修正案。这些数字清晰表明，草案审议的绝对小时数并不低（与类似重要法案的实际审议时间相若，而有的法案审议虽延续数月甚至经年，其实有效审议时间未见得多），有关咨询和审议是充分的，质量是高的。特别是，将上述这些情况放在23条立法历经26多年准备、酝酿和沉淀，包括香港市民、法律界和学术界的长期关注研究和已有的大量意见成果，以及目睹香港由乱到治重大转折而形成的尽快完成立法的广泛社会共识的背景下考量，所谓“无实质意义”咨询、“立法过快”、审议“走过场”的质疑乃至抹黑显然是不客观不公允的。相反，23条立法的完成可以说是高质与高效的完美结合。
三、把握好几对关系，准确理解掌握《条例》的立法原意，明确未来法律实施及完善的方向
23条立法关乎国家安全，关乎香港法治，关乎香港居民权利自由，关乎香港经济社会发展，其影响是全面的全方位的。法律的生命力在于执行，《条例》的法律效果和社会政治效果，始终取决于其以后的执行落实情况。此次23条立法妥善处理了几对重要关系，准确理解掌握《条例》的立法原意，明确未来法律实施及完善的方向，尤为重要。
一是把握好维护国家安全与保护权利自由的关系。应该说，《条例》对上述二者作了适当的平衡兼顾。《条例》明确将尊重和保障人权作为重要原则，保护基本法规定的各项权利和自由，《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于特区的有关规定继续有效。这一立法精神实实在在、具体细致地贯穿条例的各个部分。《条例》条文规定十分清晰，明确界定罪行要素，精准针对危害国家安全行为，清楚划分罪与非罪，并对特定罪行设定了明确的排除事项和免责辩护；《条例》对刑罚根据罪行的轻重按照比例原则作出了规定；《条例》规定了罪刑法定、无罪推定、保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人的辩护权和其他诉讼权利、法不溯及既往等原则。《条例》对警权行使清晰订明条件及限制，在赋予警察必要执法权力的同时规定了明确的法定条件、严格的审批程序，并施以司法监督。此外，与其他普通法地区相比，《条例》采用的是更高的人权保护标准。比如，没有赋予一定级别以上的警员直接指令限制被羁留者咨询律师的权力（英国《2023年国家安全法》规定），而须向裁判官申请手令；为与国家秘密相关的罪行设立基于“公众利益”的免责辩护（英美均未设立基于“公众利益”的免责辩护）等。未来执法需要根据案件的具体情况和香港社会面临的国家安全风险做好维护国家安全和保护权利自由的平衡。
二是把握好维护国家安全与促进经济社会发展的关系。安全是发展的前提，发展是安全的保障。香港国安法制定实施前后的各种经济数据（如财富管理总值和银行存款增加，港元汇率持续走强，恒生指数和港股总市值上涨等）表明，《条例》必将进一步增强香港社会政治环境的确定性和稳定性，有利于增强投资者的信心。在这个基本判断下，《条例》在维护国家安全的同时，充分考虑和尊重“一国两制”下香港享有的特殊地位。《条例》弁言明确规定，立法除了维护国家安全，还必须“确保特区内的财产和投资受法律保护，保持特区的繁荣和稳定”。从内容上看，《条例》充分考虑了香港国际金融、航运、贸易中心运作和拓展畅通便捷国际联系的需要，没有对言论、新闻、资讯、结社等自由施加不必要的限制，以确保其实施不影响商业咨询、市场调查等活动的正常开展和资讯的自由流通。以传媒及社交媒体为例，与美国直接出台针对Tiktok的法案相比，《条例》没有禁制任何社交媒体，而仅针对有人利用或滥用社交媒体散播伤害或危及国家安全的言论。《条例》还充分考虑了保护在港金融、传媒等各类非政治性组织的正常商业行为和国际交往需要，对境外干预罪设定了较高的入罪门槛，并为有关机构和组织提供明确的行为指引，为香港营造更稳定、更可预期的营商和发展环境。未来执法要做好维护国家安全和经济社会发展的平衡，就要深刻理解有关规定的立法原意和深层考虑，结合香港政治经济社会形势的实际把握好执法的时度效。
三是把握好维护国家安全的统一性与香港法治体系的特殊性之间的关系。维护国家安全，事关“一国”，属于中央事权，在维护国家安全上授予特区有关立法权和执法司法权，是“一国两制”下的特殊安排。因此，香港特区在维护国家安全的基本理念、制度内容上应与国家保持一致。但这并不意味着“一国一制”，在具体设计和规定上特别是程序性安排，香港可以有其“两制”的特殊性。《条例》实现了用香港自身特有法治体系保障全国统一标准下的国家安全。《条例》采用我国国家法律关于国家安全和国家秘密的定义，与《香港国安法》衔接、兼容和互补。比如，授权行政长官会同行政会议订立附属法例以更有效实施香港国安法和全国人大常委会释法有关国安委权力的规定，明确任何人在执行法定职能时须尊重并依法执行国安委履职时所作的判断和决定，明确《香港国安法》第四章规定的程序适用于《条例》规定的危害国家安全案件，以及赋权行政长官主动发出证明书认定国家安全和国家秘密问题等。其中，行政长官会同行政会议订立附属法例和行政长官发出证明书都体现了香港普通法的特色。与此同时，《条例》充分吸收香港原有法律规定，逾半数罪名是对《刑事罪行条例》《官方机密条例》《社团条例》等本地法例原有规定的适应化和增补，并将普通法的隐匿叛国罪订立为成文法，充分沿袭香港的法治传统，《条例》有关办理危害国家安全案件的程序性规定，则更充分体现了其作为普通法地区的特殊性。可见，此次23条立法完美实现了维护国家安全的统一性与香港法治体系的特殊性的有机结合，未来《条例》的实施和配套完善仍应做好这方面的结合。
以上是我今天想与大家分享的几点看法。谢谢大家！