《维护国家安全条例》体现国家安全

和人权保障的平衡 

韩大元

全国港澳研究会副会长

中国人民大学“一国两制”法律研究所所长、法学院教授

一、尊重和保障人权是《条例》建基的重要原则

2024年3月23日，香港《维护国家安全条例》（以下简称“《条例》”），正式刊宪公布实施。《条例》确立了三项立法原则，即“一国两制”方针的最高原则是维护国家主权、安全与发展利益、尊重和保障人权与法治原则。其中，尊重和保障人权不仅作为立法原则，也是平衡国家安全和人权保障的基本准则。

《条例》维护国家安全与人权保障之间的平衡，保障香港居民根据香港基本法、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于特区的有关规定，享有言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威等各项权利和自由。《条例》在弥补香港特区维护国家安全制度缺口的同时，积极回应香港特区社会各界关于人权保障的合理关切，将尊重和保障人权原则体现在整个《条例》之中，并通过具体条文确立国家安全和人权保障之间的平衡。

二、《条例》确立国家安全和人权保障之间的平衡

第一，《条例》清晰地明确了国家安全的定义，为国家安全立法和人们的行为提供合理预期，以防止出现滥用国家安全概念的现象。为了保持国家安全概念的明确性与统一性，《条例》明确引述《中华人民共和国国家安全法》第2条的规定，涵盖国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。采用国家安全法上的国家安全定义，一方面明确了一国的国家安全只有国家统一标准，不能有地方标准；另一方面体现了法律规范的明确性原则。相比之下，英国《2023年国家安全法》并未对何为国家安全做出明确界定。

第二，《条例》以明确的条文表述限定自身适用范围，坚持普通法惯例，为社会公众提供了清晰的行为指引。《条例》在罪名、量刑及标准、诉讼程序等规定中也力求寻求国家安全与人权保障的平衡。针对犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人的辩护权和其他诉讼权利，《条例》给予了充分保障，并对特定罪行设定了明确的排除事项和抗辩理由，为言论自由等权利的实现提供充分保障。公众咨询期间，有意见提出将维护公众利益作为非法获取、管有、披露国家秘密有关罪行的抗辩理由，《条例》第4部在规定涉及国家机密的部分罪行中有条件地引入了这一抗辩理由，有助于在国家安全和公众知情权之间达成良性平衡。

第三，《条例》针对部分罪行设定了较高的入罪门槛，并就部分执法措施设置了严格的适用条件与程序控制，保障正常的商业行为与国际交往活动不受影响。如《条例》第6部在规定境外干预罪时，设定了配合境外势力、使用不当手段和意图带来干预效果三个条件，只有三者全部符合才会触犯境外干预罪，以免发生误坠法网的情形。《条例》第7部规定禁止向潜逃者提供资金或处理资金，但这一措施仅限于金融机构在香港境内的行为。

第四，相较于其他普通法地区的国家安全立法，《条例》在“一国两制”框架下，发展出安全与人权保障标准之间寻求平衡的新程序和机制。《条例》严谨审慎的程序设计限制了执法机关的权力运作，防止公权力滥用。为了国家安全利益，依法适当强化执法权是必要的，但任何公权力，特别是执法权的行使应受到限制，并且执法活动要符合比例原则。根据《条例》第7部的规定，在限制被羁留者咨询法律代表的权利时，警务人员须向裁判官申请手令。为了应对实施过程中可能遇到的新问题，《条例》第8部规定了行政长官订立附属法例的权力，这一权力的行使在程序上也受到限制，在内容上也不得超出《条例》限定的处罚种类及范围。

第五，在公众咨询以及立法会审议时，特区政府积极回应公众和议员围绕国家安全与自由关系提出的合理关切，并通过修正案做出必要调整。立法会法案委员会连同此前内委会为基本法第23条立法事宜成立的小组委员会共举行了25次会议，详细审议每一条文，提出超过1000条问题和意见，形成了91个修正案。如有意见提出将维护公众利益作为非法获取、管有、披露国家秘密有关罪行的免责辩护理由。《条例》在规定涉及国家机密的部分罪行中，有条件地引入这一免责辩护理由，有助于实现国家安全和公众知情权的良性平衡，包括新闻从业者以及科研人员在内的社会公众将免于误入法网。有议员针对“披露他人犯叛国罪”，询问如何处理法律界的保密条款。特区政府官员回应称，法律服务过程受到法律专业保密权保障以及相关程序限制。

第六，《条例》充分保障在香港的金融、传媒等各类非政治性组织的正常商业行为和国际交往需要，订立了清晰的入罪条件，为有关机构和组织提供明确的行为指引。针对大家关注的非法获取、管有、披露国家秘密等罪行，《条例》既明确限定了入罪条件，又设定了必要的免责辩护理由，其中并不涉及正常的金融和商业活动。这些规定有助于为香港特区营造更加安定自由的营商环境，提升香港特区对世界各地资金和人才的吸引力。

三、国家安全和人权保障的平衡是全球共同面临的挑战

国家安全与人权保障的平衡问题，在世界各国包括普通法管辖区，都属于有争议的议题，也都面临不少新问题。作为“一国两制”下特别行政区的《条例》，立法过程中并没有回避国际社会合理关切，具体条文的设计与原则，充分借鉴外国国安立法经验，为国际社会研究安全与自由关系提供了来自特别行政区的思考与经验。国际社会应对此采取客观、理性的立场，即便对《条例》的一些规定有疑虑、不理解，甚至不认同，也应开展建设性的讨论，要相信奉行司法独立的法官在个案中的独立裁判能够保障安全与自由的平衡。

法律的生命在于实施，普通法的生命更在于实践中不断创造新的判例。如何寻求国家安全与自由的平衡并不是一个假设的或者理论的问题，要在《条例》实施过程中，特别是在具体的案件中，判断什么样的国家安全利益受到侵害、什么样的个人自由受到限制、受到何种程度的限制，并在个案解释中寻求国家安全和权利保障之间的合理平衡。目前，通过香港基本法与香港国安法的实施，香港法院已经建立了较为成熟的法律解释方法论，有足够的司法经验适用本地《条例》，对此我们应该有足够的信心。

今年是“国家尊重和保障人权”入宪20周年，探讨《条例》中体现的尊重和保障人权原则，有助于我们重温人权概念入宪的意义，有助于形成基于人权保障的社会共识，有助于推动中国人权事业的发展。