全国港澳研究会顾问、香港中文大学社会学荣休讲座教授

刘兆佳

在中国共产党二十大报告中有关坚持和完善“一国两制”、推进祖国统一的章节中，特别强调“坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一，坚持行政主导，支持行政长官和特别行政区政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平”。习近平主席在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，更着重指出“我们要扎实推进‘一国两制’实践和祖国统一大业。推进强国建设，离不开香港、澳门长期繁荣稳定”。毋庸置疑，一个能够实现行政主导和推行有效管治的香港特区政府，才能落实二十大对于“发展经济”、“改善民生”和“破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题”的要求和习主席对“推进强国建设”的期盼。同时，二十大报告又提到要“发展壮大爱国爱港力量”。对此，国务院港澳办主任夏宝龙指出：“要切实增强行政长官和特别行政区政府当家人和第一责任人的意识，支持他们敢于担当、主动作为、善作善成。要坚持和完善行政主导体制，确保行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合。”“要按照德才兼备的标准，广泛吸纳爱国爱港爱澳立场坚定、管治能力突出、热心服务公众的优秀人才进入政府。要把有为政府同高效市场更好地结合起来，引导特别行政区政府转变治理理念、改进政府作风、强化基层力量、提高治理能力，努力建设一个能够全面准确贯彻‘一国两制’方针、能够带领港澳全面发展、能够为广大居民办实事的有为政府，用扎扎实实的工作成效展现良政善治新气象。”由此以观，中央对香港特区政府在新时代和新形势下治理香港的体系和水平怀抱殷切期望，并寄望在行政主导下特区政府是一个善谋能断、奋发有为和能够更好履行当家人职责的政府。

香港回归祖国以来，在一个时期，香港的繁荣、稳定、发展和治理曾受到政治动荡、社会纷争、内外反对和破坏力量肆意妄为的影响，行政主导原则近乎隳废并导致特区政府管治乏力。香港基本法所制定的政治体制，从宪制角度而言，是一个不折不扣的行政主导体制，因为它赋予特区行政长官崇高的政治地位和广泛的决策权力，包括政策制定权、人事任命权、财政权和在必要时解散立法会的权力。基本法又赋予行政长官作为特区的首长重大责任和强大权力去确保“一国两制”在香港全面准确实践。然而，总结过去，我们越来越认识到要充分实现行政主导不能单靠宪制安排，还必须有其他因素的密切配合，方能形成有利于行政主导实现的主观和客观条件。

首先，必须坚持落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一。具体而言，中央的权力和特区政府的权力必须各司其职、互相配合，共同建构一个对香港特区管治有利的环境。只有在特区行政长官得到中央的强大和睿智的领导和指导的情况下，特区政府才能获得强大的管治威信和能力去驾驭香港复杂的政治局面、抗击内外敌对势力的干扰破坏和推进香港经济、社会和民生的发展以及确保“一国两制”全面准确实施。去年12月30日，全国人大常委会对香港国安法第十四条和第四十七条作出解释，明确指出特区行政长官领导的香港特区维护国家安全委员会承担香港特别行政区维护国家安全的法定职责，有权对是否涉及国家安全问题作出判断和决定，且其作出的决定不受司法复核，具有可执行的法律效力。此举阐明了香港特区政府在维护国家安全上负有重大权责，从而督促特区政府日后更积极和勇敢地落实行政主导并切实行使行政权力来确保国家安全。

今年3月中，党和国家机构改革方案出台，其中明确在国务院港澳事务办公室的基础上组建中央港澳工作办公室，承担在贯彻“一国两制”方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责。这表示，中央将会加强对香港特区政府的领导、统筹、协调，整合党和政府内外资源，善用中央的全面管治权，从而更好地强化香港特区政府的管治威信和治理能力，让“行政主导”原则进一步落实。

第二，必须实现“爱国者治港”，让爱国力量全面主导香港的整个管治架构。这样才能确保行政和立法机关的互相合作和良性互动，并确保司法机关能够全面准确理解“一国两制”和落实基本法，从而使香港的整个管治架构能够切实担负起维护国家主权、安全、发展利益和切实落实“一国两制”方针的责任。只有在“爱国者治港”原则得到全面落实后，行政长官和特区政府才能在不受内外敌对势力冲击的情况下全面、积极和有效运用基本法所授予的广泛权力。过去两年，在新的选举制度下，选举委员会、立法会和行政长官相继顺利产生。今天，香港的管治架构已经完全由爱国力量主导，行政立法良性互动，特区政府得到立法会的鼎力支持，行政效率显著提升，行政主导原则充分体现。

第三，行政长官和特区政府必须摆脱自信心不足、责任感不强和消极被动的管治思维，方能成为一个坚强有力和奋发有为的政府。过去，特区政府内部分官员深受西方文化影响，对中国共产党和社会主义怀有抵触情绪，加上国家民族意识不强，不愿意接受其管治香港的权力是来自国家和中央的授权而具备坚实合法性的说法，反而倾向认为由于自己不是由香港居民选举出来，使得自身“政治认受性”偏低，因此往往怯于行使基本法赋予的权力，以避免被内外敌对势力批评“滥用权力”，导致在管治时处处受制于人，在维护国家主权、安全、发展利益和捍卫中央权力时责任感、决心、能力和勇气不足，同时令内外敌对势力更气焰高涨、更肆无忌惮干扰和破坏特区政府的工作。同时，源于港英政府时期的“放任主义”、“积极不干预”和“小政府、大市场”的思维对特区政府施政造成了巨大的主观掣肘，加上“为民请命”的意识不强，使得特区政府对回归后不断累积和叠加的深层次矛盾视而不见或不愿、不敢处理。深层次矛盾的累积和叠加，引发了大量民怨民愤，妨碍了香港的发展，不但极大打击了特区政府的管治威信，更为内外敌对势力提供大量兴风作浪的机会。中央在香港拨乱反正后，香港恢复了稳定，特区政府亦意识到政府必须积极推动香港经济发展和民生改善，并正式宣告摆脱“小政府”的桎梏。今天，过去对特区政府施政造成主观掣肘的因素已经有所弱化。

最后，特区政府必须在中央和爱国力量的支持和配合下提升其团结、组织和动员社会力量的能力，方能在社会各界和基层群众的协助下取得充沛和有用的资源来推动香港的发展和破解香港的深层次矛盾，特别在破除利益集团对制度和政策改革的各种阻挠以及推进大型基础工程建设方面。与此同时，特区政府也要加大力度促进爱国力量的团结和壮大。只有在各方拥戴、群策群力的基础上，特区政府的行政主导威力才能充分彰显，政府的工作才能取得实质成效。新的特区政府上场后，政府与社会各界的联系有所强化。估计在区议会改革后，特区政府能够好好利用区议会来扩大其社会支持基础，并在此前扎实的社会支持下提升行政机关的管治效能。

总的来说，行政主导、中央的全面管治权和“爱国者治港”构成一个有机的整体。过去几年，中央果断出手，颁布实施香港安全法、完善香港选举制度，让行政立法关系走向良性互动，连同特区政府和爱国者一起推进爱国力量的壮大建设和有效打击内外敌对势力，积极开展社会组织和凝聚的工作以及大力开展国民教育和爱国教育，为行政主导最终的全面落实打下坚实的根基。在特区政府越来越能够实践行政主导，特区政府愈趋积极有为、自信自重、勇于承担责任、敢于行使权力、施政“以民为本”和“发展为重”的情况下，良政善治和长治久安有望实现，而行政长官和特区政府也就能够更好履行他们作为当家人的职责来为香港谋福祉和为国家作贡献。