充分发挥权威解释机制功能推进香港国安法法理发展

熊秋红

全国港澳研究会会员

中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授

2022年12月30日，第十三届全国人大常委会第三十八次会议通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》，以处理香港国安法实施过程中出现的不具有香港特区全面执业资格的海外律师是否可以担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或者诉讼代理人问题。此问题源自于香港法院对黎智英外聘律师案的审理。该案经历了高等法院原讼法庭、上诉法庭、终审法院上诉委员会等多次审理。在法律适用上首先根据《法律执业者条例》第27（4）条，得出在是否准许黎智英外聘律师问题上，法庭享有宽泛的酌情权。初审裁决认为，是否合乎公众利益是首要的考虑因素，而对此的判断主要考虑以下因素：有关法律争议对香港法理学的重要性、该名海外大律师能否为有关案件带来重要的审视角度、是否有合适的本地大律师等。原审法官在权衡上述因素后作出了准许外聘律师的裁决。上诉法庭基于尊重原审法官酌情权的原则维持了初审裁决。而终审法院上诉委员会基于律政司提出未曾在下级法院讨论的新论点而驳回上诉许可申请。香港法院在黎智英外聘律师案中裁决准许海外律师担任危害国家安全犯罪案件的辩护人，在香港社会以及内地引起了广泛的争议。全国人大常委会及时释法，回应了社会各界对全面准确实施香港国安法的重大关切。我个人认为，对于此次人大释法，可以做以下几个方面的解读：

其一，此次释法明确了解决争议问题的方式和路径，但并没有对争议问题给出“是”或者“否”的简单答案。全国人大常委会的法律解释指出，不具有香港特区全面执业资格的海外律师是否可以担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或者诉讼代理人的问题，属于香港国安法第47条所规定的需要认定的问题，应当向行政长官提出并且取得行政长官发出的证明书。如果香港法院没有向行政长官提出并取得行政长官就该等问题发出的证明书，香港国安委应当根据香港国安法第14条的规定履行法定职责，对该等情况和问题作出相关判断和决定。香港国安委的决定具有可执行的法律效力。上述解释严格依照香港国安法的立法精神释法，明确了相关法律规定的具体含义，针对法律实施中出现的新情况新问题，明确了应当适用的法律依据，所提供的争议解决方案体现了对香港特区行政长官和国安委在国安事项上的判断和决定权的高度尊重。

其二，此次释法在解释香港国安法第47条所规定的证明书制度时，增加了香港法院“应当向行政长官提出”的规定，进一步明确了香港法院的法定职责。香港国安法第47条中的证明书制度源自于香港基本法第19条第3款的相关规定。其法理依据在于：如果涉讼的决定具有很强的政策性、秘密性或者以安全为基础的性质，法院有必要对政府部门所作决定表示适当的尊重；涉及国家安全问题时，法院有必要对政府部门所作决定给予更大程度的尊重。在黎智英外聘律师案的审理中，香港法院规避了对香港国安法第47条的适用，其主要原因在于：在普通法传统下，由于奉行当事人主义，在原被告双方均未提及外聘律师的国安风险时，认为法院作为消极仲裁者没有义务主动适用香港国安法第47条的规定；而在终审法院的审理程序中，尽管律政司提出了外聘律师的国安风险问题，但基于终审法院不受理下级法院未曾讨论的新论点的一般原则，驳回了律政司的上诉许可申请，认为这样做符合普通法语境下的程序正义理念。但是，香港国安法作为中央立法，同时适用于香港执法司法机构办案和中央执法司法机构办案，在立法模式上属于大陆法与普通法的混合体，在有关条款中规定了香港法院有效维护国家安全的积极义务，从而突破了香港法院在普通法下所扮演的消极仲裁者角色，以兼顾程序正义与实体正义的实现。第47条的规定即是如此。在具体案件的审理中，启动对第47条的适用有两条路径：其一是法院依当事人的申请适用；其二是法院依职权适用。此次人大释法，进一步明确了法院依职权主动适用第47条的责任。

其三，此次释法明确了香港国安法第47条未能得到正确适用时的救济渠道。在具体案件的审理中，涉及到不具有香港特区全面执业资格的海外律师是否可以担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或者诉讼代理人的问题，香港法院应当适用香港国安法第47条的规定；如果香港法院未能适用，则由香港国安委对此问题作出判断和决定。这是因为，香港国安法第16条、第18条、第44条对于办理危害国家安全犯罪案件的警员、检控官、法官在任职资格上进行了限制，包括警务处设专门的维护国家安全部门，行政长官任命该部门负责人须征求驻港国安公署的意见；律政司设专门的国家安全犯罪案件检控部门，该部门检控官由律政司司长征得国安委同意后任命，行政长官任命该部门负责人须征求驻港国安公署的意见；负责处理国安案件的法官由行政长官指定，指定前可征询国安委意见。尽管香港国安法没有对律师的任职资格作出明文规定，但律师作为法庭的重要组成部分和案件审理的重要参与者，在警员、检控官、法官都要经过国家安全审查的情况下，理应同样接受国家安全审查。根据香港国安法第47条的规定，对律师的国家安全审查首先来自于行政长官；在行政长官未能进行国家安全审查的情况下，应当由国安委进行国家安全审查。其理由在于：一方面，根据香港国安法第14条的规定，香港国安委承担香港特区维护国家安全的法定职责，有权对是否涉及国家安全问题作出判断和决定；另一方面，根据香港国安法第18条、第44条的规定，国安委在对检控官、法官的国家安全审查中扮演重要角色，可以参照适用于对律师的国家安全审查。

其四，关于此次释法的时间效力问题，全国人大常委会法工委负责人做了明确答复。全国人大常委会的释法是从国家层面解决香港特区难以解决的法律问题，解疑释惑、息纷止争，可以起到“一锤定音”的作用，有关释法内容是香港特区法律制度的重要组成部分。根据立法法第50条的规定，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。也就是说，全国人大常委会本次关于香港国安法有关条款的解释，同香港国安法具有同等效力，可以追溯至法律施行之日。依此答复，评价此前香港法院对黎智英外聘律师案的处理，首先在法律适用上与本次全国人大常委会的法律解释存在明显不符之处；其次由于法律解释的效力可以追溯至法律施行之日，导致法律解释通过之前的刑事诉讼活动的效力将因此受到影响。关于法律解释通过之后的刑事诉讼活动，则应严格依照法律解释的规定进行处理，这是法律即行适用原则的要求。

此次人大释法，严格按照香港国安法的立法宗旨、基本原则解释法律，并且运用体系解释的方法解释法律规范的含义以及应当适用的法律依据，为争议问题的解决提供了可行的方式和路径，推进了香港国安法的法理发展。香港司法机构在处理国安案件时，应该明确香港国安法相对于香港本地法律的优先适用地位，尊重香港国安法的原则精神，准确适用香港国安法的相关规定，遇有法律规定不明确的情形，应当及时提请全国人大常委会释法，以保障全面准确贯彻实施香港国安法，切实履行有效防范、制止和惩治危害国家安全行为和活动的法定责任，切实维护国家主权、安全、发展利益。在实施香港国安法的过程中，应当根据香港国安法的立法宗旨和所设定的权威解释机制推进香港国安法的法理发展，防止出现偏离香港国安法设定的轨道和立法精神的现象。