香港国安法的合法基础与实施方向——谈香港国安法宪制地位与立法精神

毕雁英

全国港澳研究会会员

国际关系学院副院长、教授

为遏制近年在香港凸显的国家安全风险和挑战，全面准确贯彻落实“一国两制”，中央在最为关键和恰当的时刻，为香港开出了对症下药的法治良方，通过制定香港国安法建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。这部法律的宪制地位奠定了其合法性基础，这部法律的立法精神确定了其实施方向。

一、奠定香港国安法合法性基础的宪制地位

从制定过程看，香港国安法是在“一国两制”创新制度中诞生的一部全国性特别法律。它根据宪法、香港特区基本法和全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定而制定，由国家主席习近平签署主席令予以公布，通过列入香港基本法附件三，在香港刊宪公布实施。

从隶属关系看，香港国安法是香港特区的宪制性法律。香港特区的宪制性法律是以我国宪法为依据，以基本法为主体，同时包括附件三中列出的全国性法律以及全国人大常委会对基本法所作出的解释。

从其内容看，作为基本法附件三的组成部分，香港国安法处理的是全国性的，除国防、外交和其他香港自治范围之外的事务，具体说，这部法律专门处理的是国家安全事务。

因此，对其宪制地位可以得出以下几个结论：

第一，香港国安法是国家法。它是由国家立法机关制定的全国性法律。因此，它不同于在香港制定或者实施的普通法。

第二，香港国安法是专门法。它是专门处理国家安全事务的法律。国家安全事务作为一项主权内涵特质鲜明的事项，事关国家核心发展利益，通常属于中央事权，并非是香港自治范围内的事项。对此，香港基本法第19条明确规定“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权”。即，对于国家安全这类非特区自治范围内的事项，特区法院本无管辖权。

第三，香港国安法是授权法。在全国人大发布的决定中，授权全国人大常委会制定香港国安法，同时，香港国安法将在香港处理国家安全事务、审理国家安全案件的部分权力授予给包括特区法院在内的香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关，它们应当依据香港国安法和其他有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。香港国安法授权特区在法定权限范围内承担维护和塑造国家安全的权力与责任。

第四，香港国安法是明责法。它明确了中央与特区在维护国家安全事项上各自的责任。中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。除中央要承担的根本责任、兜底责任外，尤其明确规定了特区维护国家安全的职责，对特区国安委、特首、警务处、律政司、法院等不同主体规定了各自的法定职责。

此次全国人大首次释法，阐明了香港国安委的职责。

从设立目的和责任内容看，香港国安委是中央在特区层面设立的，负责香港特别行政区国家安全事务的特别机构，承担在香港特区维护国家安全的主要责任，其职责来源于中央基于维护国家安全的需要而作出的特别规定，即，特别的责任来源于特别的授权。其特别在于，维护国家安全事务作为中央的事权，被特别授予给香港特别行政区的特定机构——国安委在特区内具体行使，承担主要的宪制责任。

从机构组成及其人员产生看，香港国安委的成员包括了特区政府的主要官员和纪律部队的负责人，设有主席、秘书处和国家安全事务顾问，其中秘书长由行政长官提名，由中央人民政府任命；国家安全事务顾问由中央人民政府指派。由中央亲自任命的权限和程序充分表明了香港国安委是接受中央直接领导的香港特区维护国家安全的跨部门特别机构。其特别在于，香港国安委不同于其他特区机构，其对国家安全事务的处理，可以直接体现中央的意志。正是由于香港国安委在处理国家安全事务上获得了中央的特别授权，执行了中央的意志，作为地方层面的香港特别行政区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、个人，均不得干涉香港特别行政区维护国家安全委员会的工作。

从信息披露例外规则角度看，在国家安全保护机制下，国安委的工作信息应不予公开。国家安全事务关涉国家主权、核心利益及重大利益，其载体往往表现为各种工作信息。国家安全事务的职能范围决定了与其相关的工作内容、工作方式、处理程序等往往具有高度的敏感性和保密性。相关保密信息一旦外泄给国家造成的损失通常短期内无法进行填补，因而任何国家对国家安全事务皆有一套严格的保密制度，相关的工作信息通常均不予公开。所有国家的国家安全运行机制的必要环节都在于不惜一切代价防止信息泄露，以维护本国相对于对手国的策略优势。香港国安委在香港特区负责处理国家安全事务，必然直接或者间接涉及与国家安全、利益相关的保密信息，这也是法律规定国安委的工作信息不予公开的主要原因。

从香港国安委履职行为的保障措施看，香港国安法及此次全国人大常委会释法，均明确规定，香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法复核。其理据在于，司法复核制度作为英国法的一部分在港适用，而传统上英国法认为，所有特定的司法复核理由都源自于越权原则，但香港国安委的权力来自于中央的特别授权，而并不隶属于特区原有的权力架构体系，特区法院无法审查国安委是否存在越权行为；同时中央并未授权特区法院对香港国安委的决定进行司法复核；代之而行的监督机制，是香港国安法中规定的香港国安委应当接受中央人民政府的监督和问责。行政长官就香港特区维护国家安全事务向中央人民政府负责，并就香港特区履行维护国家安全职责的情况提交年度报告或专项报告。根据该规定，行政长官报告工作的内容是整个香港特区履行维护国家安全职责的情况。

结合香港国安法第14条的规定，香港国安委的机构属性及法定职权可以归纳为三项机构属性及三大法定职权。

其一，作为香港特区国家安全事务的领导机构，香港国安委具有规划权。领导机构的主要职能就是制定长远规划、颁布大政方针政策。香港国安法第14条规定香港特区国安委享有的特区维护国家安全形势分析研判权、特区维护国家安全工作规划权，这体现了其领导机构的属性。

其二，作为香港特区国家安全事务的决策机构，香港国安委具有决定权。决策机构的主要职能是进行决策，作出决定。香港国安法第14条规定香港特区国安委具有推进特区维护国家安全的法律制度和执行机制的职责，为实现此项职责，特区国安委必须同时享有特区维护国家安全的政策、法律制度和执行机制的决策启动权和执行决定权，这体现了其决策机构的属性。

其三，作为香港特区国家安全事务的协调机构，香港国安委具有协调权。协调机构的主要特点有二，从人员构成上看是跨部门的，从设立目的上看是为了完成某一专门任务。香港国安法第十三条规定的香港特区国安委的人员构成，以及第十四条规定的香港特区国安委享有的特区维护国家安全的重点工作和重大行动的协调权，体现了其协调机构的属性。

对于香港国安委依法享有的规划权、决定权和协调权，香港特别行政区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、个人均应予以尊重并执行。

此次对香港国安委职权的集中阐释，充分彰显了香港国安法的国家法、专门法、授权法和明责法的宪制地位。

二、指示香港国安法实施方向的立法精神

立法精神是法律本文的延伸，是法的有机组成部分，是法律价值高度一般化、抽象化和集约化的产物，体现在文意的必然逻辑之中，是法的灵魂。香港国安法的立法精神包含五个方面的内容，集中体现在第一条和第二条中。

第一，坚决贯彻“一国两制”方针。“一国两制”是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。香港国安法通过惩戒危害国家安全行为、构建维护国家安全的体制机制维护“一国”；同时充分尊重香港地区现有制度，贯彻“两制”。对香港地区现有制度的尊重一方面体现在香港国安法并未影响香港基本法对香港特区的授权自治范围，另一方面体现在香港国安法与香港特区现有法律通过互补适用的方式共同维护香港地区国家安全。

第二，坚决维护国家统一与安全。香港国安法第二条将香港基本法第一条和第十二条规定为香港基本法的“根本性条款”，以此形式确认与香港基本法规范的特殊链接，并透过香港基本法规范，落实维护国家主权、安全的宪制责任。在再次强调香港地区不可分割的同时，从国家安全利益层面阐释了基于国家主权下特别行政区应有的法律地位。维护国家统一与安全是香港国安法必然的立法精神，在相关案件的处理中国家安全利益应处于最高价值位阶。

第三，维护香港社会稳定。“一国两制”方针适用于香港，实现了和平收回国家主权和对资本主义的继续利用，香港社会的繁荣稳定是对资本主义充分利用的前提；社会秩序稳定亦是香港地区繁荣发展的前提和特区居民安居乐业的基础。扭转香港动荡不安的社会局势、稳定香港社会秩序、恢复香港居民安定的生活环境是香港国安法的价值追求。

第四，尊重和保障人权。香港基本法第三十九条规范了香港居民享有的权利和自由，香港国安法第四条对此进行再次强调，香港国安法并未改变香港基本法确定的人权保障标准。因国家安全事由对公民权利进行必要限制是正当的，符合《公民权利和政治权利国际公约》第十二条第三款之规定，亦符合世界各国立法实践。香港国安法维护国家安全、维护社会稳定，也是为了更好保障香港居民的权益。

第五，遵循法治精神和原则。法治是香港的根本，香港国安法第五条规定“防范、制止和惩治危害国家安全犯罪，应当坚持法治原则”。第五条条文充分体现了罪行法定、无罪推定、保护诉讼参与人诉讼权利、一事不再审等法治原则。

此次释法，香港国安委的法定职责得以进一步明确，与此同时，未来应当依据法治原则同步完善国安委职责的运行机制。

其一，香港国安委的工作信息不予公开，并不意味着其运行规则、机制和程序不受法治原则的约束。未来需要为国安委的规划权、决定权和协调权确立公开运行的程序规范。

其二，国家安全事务顾问受中央指派对国家安全事务提供意见，为保障其依法履职，中央和特区应当及时制定和修改国家或本地法律规范，确立国安事务顾问履职必要的组织保障、技术保障、法律保障及物质条件。同样，对于秘书处的运行亦需予以明确的规范和保障。

其三，香港国安委履行维护国家安全法定职责的效率和效果对于实现香港国安法的立法目的尤为关键，对此中央应当逐步建立一套相应的制度机制，对其履职行为和效果进行监督、评价和问责，考虑制定《香港特区国安委工作规则》。

良法需贤人，徒法不自行。一项好的法律制度必须经过“人”的因素才能变为现实。为了全面理解和准确实施香港国安法，首先应当准确理解香港国安法的立法精神，将其作为法的有效组成部分，才能确保执法机构和司法机构在适用法律时，正确理解法的含义，发挥法的最大社会效能。未来应通过培训、学习、考核等手段提高法官和执法者的国家安全素养，使其成为理解判断国家安全意义和核心利益的法律专家。