香港国安法的宪制地位和立法精神
王 磊
全国港澳研究会理事
北京大学法学院教授
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面准确、坚定不移贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。坚持和完善‘一国两制’制度体系，落实中央全面管治权，落实‘爱国者治港’、‘爱国者治澳’原则，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。”研究香港国安法的宪制地位和立法精神对于进一步落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制具有积极意义和促进作用。
一、全国人大的授权《决定》是香港国安法的宪制依据
香港国安法（草案）说明指出：十三届全国人大三次会议通过的《决定》，是最高国家权力机关根据新的形势和需要就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出的重要制度安排，为下一步制定相关法律提供了宪制依据。
香港国安法的立法模式是“决定+立法”，讨论香港国安法不能只谈“立法”，不谈“决定”，因为“决定+立法”是香港国安法的立法方式的完整表述，这一表述能够比较全面地反映香港国安法的整个立法过程，有助于我们准确理解香港国安法的宪制地位。香港国安法（草案）说明指出，“以《决定》为依据制定相关法律，是完成这一重要制度安排的关键环节和重要组成部分。”
如果我们只从香港国安法的第二步“立法”这个环节观察，可能就会仅把香港国安法看成是一部全国人大常委会制定的法律，而且是基本法律以外的其他法律。单从香港国安法的制定主体是全国人大常委会这一点来说，这也未尝不可，但这只看到了香港国安法的形式，而忽略了香港国安法在这种制定权的来源和内容方面的宪制性的特征，即香港国安法在内容上具有基本法律的特征，在权力来源方面可以溯源到全国人大。
根据宪法第31条和第62条14项，有三个关键词值得注意，即“特别行政区制度”、“全国人大”和“法律”，也就是说，规定或决定“特别行政区制度”的主体是“全国人大”，不是其他国家机关；规定或决定“特别行政区制度”的形式是“法律”，不是法规规章等。香港国安法规定的是香港特区维护国家安全的制度，依据宪法全国人大当然有权制定香港国安法。
对于全国人大采取“决定+立法”的方式的原因，《决定》（草案）的说明中曾有所解释，“从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，有多种可用方式，包括全国人大及其常委会作出决定、制定法律、修改法律、解释法律、将有关全国性法律列入香港基本法附件三和中央人民政府发出指令等。中央和国家有关部门在对各种因素进行综合分析、评估和研判的基础上，经认真研究并与有关方面沟通后提出了采取“决定+立法”的方式，分两步予以推进”。本人也认为，“决定+立法”是比较理想的方式。原因有以下三个方面：
一是因为全国人大享有规定香港特区制度的职权。
二是因为全国人大有权授权全国人大常委会制定香港国安法。根据宪法第57条，全国人大常委会是全国人大的常设机关。根据宪法第67条第22项的规定，全国人大常委会的职权包括“全国人大授予全国人大常委会的其他职权”，根据宪法第62条第16项的规定，全国人大的职权包括“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。
三是因为全国人大制定的香港基本法在第23条授权特区自行制定维护香港国家安全的立法，对于香港特区来说，这种模式可以归纳为，即全国人大通过香港基本法第23条对特区进行具体事项的立法授权，这一授权同时也是香港特区的立法义务和责任。
所以，无论从香港基本法第23条授权特区自行立法来看，即“立法授权+立法”，还是从香港国安法的立法模式来看，即“决定授权+立法”“立法授权+立法”，这两种模式的权力的来源是共同的，即都来自于国家最高权力机关——全国人大。
《决定》明确全国人大常委会相关立法的宪制含义，包括三个方面：一是授权的事项；二是授权的范围（或任务）；三是授权立法的实施方式。《决定》规定了香港国安法的5项基本原则：（1）坚决维护国家安全；（2）坚持和完善“一国两制”制度体系；（3）坚持依法治港；（4）坚决反对外来干涉；（5）切实保障香港居民合法权益。
在香港基本法实践中，类似的授权也有先例，即《全国人民代表大会关于授权全国人民代表大会常务委员会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构的决定》。
立法模式的选择决定了香港国安法的宪制性特征，香港国安法在形式上属于全国人大常委会制定的法律，并且属于“应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，但香港国安法又不同于一般的“基本法律以外的其他法律”，当然基本法律和基本法律以外的其他法律在法律效力方面没有区别，但在内容上有区别，根据宪法第62条第3项，全国人大的职权包括：“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，“其他的基本法律”包括宪法第31条和第62条第14项的“在特别行政区内实行的制度”（或“特别行政区制度”，这两个条文措辞略有不同），香港国安法是规定香港特区国家安全方面制度的法律，又是在全国人大的授权《决定》之下由全国人大常委会制定的，所以，香港国安法在内容上又具有基本法律的特征。
二、香港国安法的内容决定了它的宪制性特征
（一）调整中央和香港特区在处理国家安全事务方面的关系
1. 行政长官向中央政府负责并提交报告（香港国安法第11条）。香港基本法第43条也规定了行政长官对中央人民政府负责的内容。
2. 香港国安委接受中央政府监督和问责（香港国安法第12条）。
3. 香港国安委秘书长报中央人民政府任命（香港国安法第13条）。
4. 国家安全事务顾问由中央人民政府指派（香港国安法第15条）。
5. 警务处国安部门负责人、律政司国安犯罪案件检控部门负责人任命前须书面征求驻港国家安全公署的意见（香港国安法第16条第2款，第18条第2款，第48条）。
6. 报中央人民政府批准，驻港国安公署法定案件行使管辖权（香港国安法第55条）。
7. 规定了驻港国安公署与香港特区政府有关部门之间的关系（香港国安法第61条）。
（二）增设驻港国安公署，并规定了它与其他中央驻港机构之间的关系（香港国安法第48条、第52条）。
（三）规定了国安法与香港本地法律之间的位阶关系（香港国安法第62条）。
（四）增设香港政府内部相关机构
香港国安法在香港特区政府内部增设了维护国家安全的相关机构，如国安委、警务处国安处、律政司下设相关部门等（香港国安法第12条、第13条、第16条）。
（五）调整特区国安委、律政司、警务处、行政长官、法院等机关之间处理国安事务方面的关系（香港国安法第14条、第18条、第43条、第44条、第47条）。
（六）规定国家尊重和保障人权、罪刑法定、无罪推定原则（香港国安法第4条、第5条）。
三、香港国安法的立法精神在于突出责任主体
香港国安法的根本目的是维护国家主权、安全、发展利益，保障香港长治久安和长期繁荣稳定，确保香港“一国两制”实践行稳致远。香港国安法从国家和香港特别行政区两个层面、法律制度和执行机制两个方面、实体法程序法组织法三类法律规范作出系统全面的规定；兼顾两地差异，着力处理好本法与国家有关法律、香港特别行政区本地法律的衔接、兼容和互补关系。
香港国安法的一个突出的立法精神就是划清权责界限，明确责任主体，建立了一套较为完备的责任体系，即确立了根本责任、宪制责任、主要责任、法定职责、本地立法责任的责任体系，不仅划清了中央和特区在香港维护国家安全方面的职责权限和分工关系，也划清了特区内部相关机关之间的职责权限和相互关系。
第3条第1款规定了中央人民政府负根本责任。第3条第2款规定香港特别行政区宪制责任。第12条规定香港国安委负主要责任。第3条第3款规定香港特区各机关承担法定职责。
全国人大常委会关于香港国安法第14条和第47条的解释里也使用了“法定职责”，“解释”里的第3点的最后一句话指出：“如香港特别行政区法院没有向行政长官提出并取得行政长官就该等问题发出的证明书，香港特别行政区维护国家安全委员会应当根据《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》第十四条的规定履行法定职责，对该等情况和问题作出相关判断和决定。”
第7条规定香港特区承担本地立法责任。此外，香港基本法第23条规定了香港特区所担负的维护国家安全的本地立法责任。《决定》第3项也明确重申了这一点：“香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法。”
中央的责任主要是制定香港特区维护国家安全的制度，监督香港国安法的执行，对法定的极少数特定案件进行办理，香港国安法的解释权属于全国人大常委会（香港国安法第65条）等。
香港特区及其相关机构的责任是具体执行香港国安法、落实香港国安法，在这一责任体系中，宪制责任和主要责任是香港国安法需要着力落实的责任。香港国安法（草案）说明中讲到了研究起草国安法过程中注意把握和体现的5项工作原则，其中的第3项原则即“突出责任主体，着力落实香港特别行政区维护国家安全的宪制责任和主要责任”。宪制责任的主体是香港特区，主要责任的主体是香港特区国安委。
我注意到了全国人大常委会法工委负责人在有关香港国安法解释的答记者问的谈话中区分了全国人大常委会的立法解释与香港本地法院司法解释，全国人大常委会并不直接处理具体司法案件，不同于司法机关在具体案件审理中作出的司法解释。这个内容反映了香港基本法和香港国安法中的权限划分和责任体系的设置。
总之，香港国安法的制定依据是宪法、基本法、《决定》，并涉及全国人大与全国人大常委会的关系等，香港国安法的内容涉及中央与特别行政区的关系、增设中央驻港机构、香港国安法与香港本地法律之间的位阶关系、增设香港政府内部相关机构、调整特区国安委、律政司、警务处、行政长官、法院等机关之间处理国安事务方面的关系、规定国家尊重和保障人权、罪刑法定、无罪推定等，中央和地方关系以及政治体制内部的权力关系都属于典型的宪制性问题。无论是从香港国安法的宪制依据，还是从香港国安法的内容，都充分说明香港国安法是一部具有宪制性特征的法律，是一部贯彻实施“一国两制”的全国性法律，是一部实施宪法、基本法和《决定》的宪制性法律，起到了补充和细化香港基本法的作用。