香港回归前没有民主可言
谭惠珠
全国人大常委会香港基本法委员会副主任
全国港澳研究会顾问
前言
2021年12月19日，完善选举制度后的第二场重要选举——立法会换届选举已经顺利举行，全部经选举产生的议员在2022年1月3日也顺利完成宣誓，经行政长官确认宣誓有效。“一国两制”下香港市民享有的民主权利得到进一步完善和提升。回归前英国殖民统治下，香港没有民主可言，我们可以把殖民统治的政治体制向大家展示，回归前香港没有民主。“港人治港”、高度自治、行政长官和立法会可以最终达到由普选产生完全是祖国对香港实行“一国两制”、“港人治港”赋予的。
一、英国在香港实行殖民统治的性质注定不可能有民主
1.香港、澳门无论从国际法法理上，还是我国宪法法理上，都不属于“殖民地”，但这并不妨碍英国以“殖民地”身份看待并统治香港。英国占领香港后，在1843年就公布了第一份《英皇制诰》，作为管治香港的宪制性文件，第一条开宗明义就是在香港建立殖民统治。在分类上，香港在英国殖民地统治系统内属于“直辖殖民地”（Crown Colony），这种性质的表现是：在香港实行由总督代表英国国王的专制统治，而香港的立法机关也不会向代议制发展，只能由官守议员和委任的非官守议员组成，其中官守议员须占到多数。
2.《英皇制诰》规定总督可以设立行政局作为自己的咨询机构，设立立法局作为辅助总督为香港进行立法的机构。这两个局的议员的任命是经过英国政府批准后由总督作出的。
行政局开会必须由总督主持，而且只能由总督提出需要讨论的议题。立法草案要提交到行政局讨论通过才可以进行后续立法程序，任何重大决策，例如批出土地、动用公帑、官员的管理等等，全部要在行政局经过讨论作出决议后，才可以进行。而总督会同行政局可以制定附属法例、发布命令，直接通过行政权力进行统治。
3.立法局也是由总督作主席并主持会议，立法局在很长一段时期内，官守议员总是多于非官守议员，甚至在历次修改《英皇制诰》中立法局组成比例时，增加非官守议员，一定也要同步增加官守议员。另外，总督作为主席，在投票时除了他是立法局成员之一要投一票外（original vote），还可以在赞成和反对票数相同时，再投一票最终表决票(casting vote)。这就从机制上限制了非官守议员推翻法律草案的可能。这种情况直到1976年麦理浩任港督时才有所改变。
4.在英国政府看来，作为“直辖殖民地”的香港不能走向代议政制，甚至对在立法局引入非官守议员都非常抵触。历史上，不少英国商人多次上书港英政府，要求立法局引入非官守议员，甚至开放选举方式，但英国政府和港英政府都是严格控制增加非官守议员的进度，1894年辅政司骆克明确反对选举，其中最重要的理由就是香港绝大多数居民由华人组成，选举对英籍人士不利。
5.对华人的歧视性对待是英国占领香港后一贯的做法。第八任总督轩尼诗委任伍才（即伍廷芳）担任立法局临时议员。尽管轩尼诗向殖民地部解释伍才已经是归化英国的英女王子民（her Majesty’s subject），熟识英文，在英国接受法律教育，是执业大律师等。殖民地大臣还是拒绝轩尼诗的推荐，不同意任命伍才为正式议员。每年能够归化英国的华人屈指可数，绝大多数不具有英国国籍的华人是被排除在管治架构之外的。可见，英国政府一向坚持的是“爱英国者治港”。
6.其实，这些改革建议也只是涉及港英政府中央层面的一个分支——立法局，而且改革的力度也并不剧烈，仍然被英国政府屡屡否决。直到二战后，立法局改革再次被提起，但“杨慕琦计划”昙花一现，最终不了了之。
二、市政局容许选举
7.随着“杨慕琦计划”终止，在港英政府中央层面的政制改革不再被提起。1953年，市政局第一次允许选举产生部分议员，但选举权严格受到限制，只有教师、公务员、满足一定缴税年限的纳税人等可以登记为选民。1960年代，港英政府进行过几次改革市政局或地方行政的研究，但因为这些建议都或多或少会削减港英政府的权力，因此全部被搁置。直到麦理浩1979年访京获知香港将被收回的确切信息后，才急匆匆将已经谋划的代议政制改革提上日程。
三、七十年代：踏上香港回归之路
8.1972年3月10日，中国在联合国提出，同年11月，第27届联合国大会通过了决议，确认中国对香港、澳门的问题的立场及要求，使联合国或其他国家毫无干预有关问题的余地。中国政府对解决香港的问题的态度也日趋明朗。1974年5月，毛泽东会见英国首相希斯，在论及香港问题时，双方都同意“香港在1997年应有一个平稳的交接”。
9.1976年英国参加联合国《公民权利及政治权利国际公约》，在签约时声明保留该公约第25(b)段，不会履行在香港成立一个由选举产生的立法机关的公约义务。可见，英国一开始根本就不希望在香港实行选举和民主。因此，普选行政长官和普选立法会是基本法赋予的权利（第45条及第68条），与英国无关。
四、进入八十年代
10.1980年代，英国统治下的香港政治体制，与香港被殖民管治的百多年没有本质区别。在1981年的香港官方年报有如下的表述：
“香港的政制依照英国殖民地的传统形式……”
“总督代表英女皇，以政府首长的身份主持行政及立法局的会议。凡经立法局通过的法案，须总督同意才成为法律，除在严格规定的特殊情形下香港每一项政令均由总督负责。”
“总督由英女皇任命，权力具见英皇制诰，制诰指定总督兼任本港三军总司令，并须遵守香港法律，以及遵守英女皇或外交及联邦事务大臣的训令。”此外，“制诰对行政局及立法两局的组织，在立法、土地处理、法官及公职人员的任命、赦免令、最高法院或地方法院法官的任期等方面权力均有所规定。”
11.另外的一件宪制文件《皇室训令》，详细的规定“行政及立法两局的人选、权力、程序以及总督跟两局的关系；同时亦规定有关通过法案及殖民地规例的权力与程序。”
12.八十年代行政局的组成，由总督担任主席（他是三军总司令），行政局的成员包括：布政司、财政司、律政司和其他官守议员（官员）。亦设委任的非官守议员，其中有担任两局首席议员和立法会首席议员的。其他非官守议员来自英资拥有的银行、洋行等大商业机构及极少非英资背景的本地社会“精英”。英国派来的政治顾问和法律顾问可按需要列席会议和发表意见。
13.鉴于殖民地时代香港警队设有政治部，专掌国安和重大案件的调查。据说1997年香港回归时政治部撤回英国的工作人员和香港警察有2500多人，可见当时香港的总督，对香港的管控是如何全面。
14.但是，在1979年，麦理浩总督访北京，从邓小平先生处得知中国会收回香港后，开始了巨大改变。
15.1981年港英政府公布设立区议会，及由选举产生部分议员的政策方案，并在1982年举行了第一届全港范围的区议会选举。同时，港英政府建议增加市政局民选议员的数量，在新界成立与市政局对应的区域市政局，部分议员也由民选产生。这些改革是在地区行政层面大幅度增加市民参与选举的途径。
16.1984年7月，即《中英联合声明》草签之前不久，港英当局发表《代议政制绿皮书》，启动了香港的“代议政制改革”，在11月旋即公布《代议政制发展白皮书》，正式提出1985年立法局选举的具体方式，虽然这次拒绝了直接选举部分议员的模式，但由选举团及功能组别选举立法局部分议员，是对立法局之前组成方式的重大改变。短短5年时间，港英政府在区议会、市政局和区域市政局、立法局三级组织中，全面推进选举制度改革，这与其之前140多年殖民统治期间持续反对开放选举的做法形成了鲜明对比。1988年立法局选举将功能界别议员从12位增加到14位，但此时仍然还没有直选议员。
五、九十年代的改变
17.为保障平稳过渡，尤其立法局选举方式和构成能够与未来特区立法会的选举方式和构成进行衔接，中英两国外交部长在1990年1月至2月间，也就是基本法由全国人大通过的前夕，通过七封外交信件对这个问题达成了协议，确定了1991年立法局和1995年立法局选举的安排。
1991年立法局选举，第一次采取直选方式选举了18名议员，功能界别议员大幅增加到21位，同时除当然官守议员外，取消了其他官守议员，委任议员的数目也相应减少。英国外长承诺1995年直选议席将维持在20位，中方则承诺如当选议员符合条件，将过渡到特区第一届立法会，就是俗称的“直通车”安排。
18.但是，末代港督彭定康就任之后，放弃了中英外长之前达成的协议，提出了大幅改变立法局选举方式和行政立法关系的“政改方案”，在地区直选中降低投票年龄，增大选民基础，同时改为单议席单票制的投票方式；在功能界别增加新九组，几乎涵盖了所有行业的工作人口，同时改变原先某些界别的团体票为个人票；行政立法两局分家，总督也不再担任立法局的主席，并且总督本人也会出席立法局会议并回答提问，以体现行政对立法的问责。彭定康根本上偏离中英双方早前协议的做法，令“直通车”衔接已经不能实现，中方被迫“另起炉灶”，设立临时立法会以确保回归的顺利进行。
六、结语
19.从上面的回顾我们可以看出，港英政府在一百多年的殖民统治中从来都是反对选举制度改革，反对在其管治架构中注入任何民主成分，但是一旦香港回归中国的前途笃定，它就迫不及待地启动并加快代议制改革，从港英政府的中央层级到地区层面，全面推进选举，在选举制度文化并不充分的条件下，推动大量市民加入这个他们原本并不熟悉的游戏。并且在临近回归时背信弃义，不顾平稳衔接的需要，故意制造危机，阻碍香港顺利回归。港英政府表面上自称“还政于民”，其实是为了增加与中方谈判的筹码，也为未来特别行政区管治埋下不稳定因素。
20.英国在香港回归前大力搞选举改革，加速民主化，其实与她在其他殖民地撤退前的做法如出一辙。从历史上的实例来看，英国撤退后留下的选举式民主并没有给当地带来更多的稳定和发展，很多地方甚至兵戎相见、生灵涂炭。
21.综上，我们应该清楚看到，回归前，殖民管治架构拒绝民主成分、排斥华人参政，屡屡拒绝民主改革，而回归前另有所图地加速选举制度改革，交代和掩护了英国的撤出。香港实行“一国两制”、“港人治港”、高度自治来自中央授权的安排。中央不派人来治港，行政长官与立法会最终可以实行普选产生，400多万有香港永久居留权的居民有权做选民。香港人有广泛的投票权和参与权，公平、公正、公开的选举；立法机关可以制衡行政机关；司法方面香港有自己的终审庭；香港人当家作主管理自己的经济和文化事业，表达利益要求，甚至参与全国人大和全国政协、省市政协的工作。只有回归后实行“一国两制”、“爱国者治港”，港人才真正享有了民主权利。