完善香港特区同宪法和基本法实施相关的制度机制

邹平学

尊敬的各位领导和同行，

大家上午好！

习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表了重要讲话，充分表达了中央政府和全国人民对香港回归25周年的深情祝福，对香港同胞的关心厚爱，对香港未来“一国两制”行稳致远的殷殷期望。讲话全面总结了“一国两制”在香港的成功实践，系统阐发了“一国两制”在香港的丰富实践所留下的宝贵经验和深刻启示，对特区新一届政府提出了四点殷殷期望，为特区开创新局面、实现新飞跃、再铸新辉煌指明了方向。我想从学习领会和准确把握习近平总书记重要讲话精神的角度出发，围绕继续完善香港特区同宪法和基本法实施相关的制度机制，谈一谈学习体会。

大家知道，完善与宪法和基本法实施相关的制度机制，是我们党在新时代总结提炼“一国两制”的实践规律所提出的重要论断，是坚持和完善“一国两制”制度体系的经验总结和重要启示。十八大报告明确提出：“中央政府将严格依照基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”，将其作为中央政府贯彻落实“一国两制”和基本法的重要工作任务之一。十八届四中全会关于依法治国的决定再次提出了“完善与基本法实施相关的制度和机制”的要求。十九大报告重申了“完善与基本法实施相关的制度和机制”这一工作任务和要求。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次提出了“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”的明确要求，提出了“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”。由于时间原因，我就谈两个观点，不作展开。

第一，要完善保障和促进特区良政善治的制度机制。习主席讲话中对特区政府提出要求：“着力提高治理水平。完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要。”他还提出“保持和发展普通法制度”重要论述，对坚持和完善香港法律和司法制度指明了方向。落实习主席的讲话精神，就需要建构良政善治的制度机制，这些方面的制度机制包括但不限于如下方面：

1.完善中央授予特区的行政管理权（包括特别行政区首长行使的权力、政府的权力、其他承担公共管理职责机构的权力）、立法权、独立的司法权及终审权运行所依托的制度和机制。比如①完善行政主导体制，保障中央全面管治权；②提高和保障行政长官的权威；③完善立法与行政既互相制衡又相互配合的制度机制；④从维护中央全面管治权的角度来完善香港法律及其实施机制；⑤完善基本法有关特别行政区经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工方面制度机制；⑥完善香港媒体生态对中央全面管治权的影响与规制应对。

2.完善行政长官对中央的负责制，保障特别行政区首长权力的有效行使。行政长官代表香港特别行政区，是香港特别行政区的首长，并且根据香港基本法的规定需要对中央人民政府负责。在这种授权的模式下，如何进一步体现特区的权力来源中央，可以通过一系列程序化事项强化中央的管治权威。例如，①进一步明确特首对中央负责的制度内容；②明晰特首权力的内容及其与其他权力的关系；③分析特首权力行使的实效，解决存在的问题；④落实特首权力的制度机制及其完善（完善行政会议制度、高官问责制、政治委任制）；⑤在行政长官向中央的述职制度中，完善述职的机制和流程并建立对行政长官的施政情况的考核标准，对述职的程序、述职的具体内容、述职的对象都要进行详细的规定。对于政府主要官员也应参照类似做法，从而使中央对特区主要官员的考核有章可循。

3.落实特别行政区履行对中央的主体责任及其制度机制。十八大以来，中央在处理涉及中央与特别行政区关系的问题上，重点突出国家意识和宪制秩序，侧重于完整的宪制法律关系的构建，更加强调中央与地方权力责任的平衡，在明确中央授予特别行政区高度自治权的同时，进一步提出特别行政区应当履行相应的宪制责任。习主席也强调指出：“在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来”“要支持特别行政区政府和行政长官依法施政、积极作为，团结带领香港、澳门各界人士齐心协力谋发展、促和谐，保障和改善民生，有序推进民主，维护社会稳定，履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。”概括起来，这些责任内容包括：①落实特区尊重国家宪法，维护国家宪制秩序的责任；②落实特区维护国家统一和领土完整，维护国家主权和安全的责任；③落实特区维护国家发展利益，实现国家富强、民族振兴、人民幸福的责任；④落实特区维护特别行政区长期繁荣稳定的责任；⑤促进特区融入国家发展大局的责任。

在完善上述责任制度机制中，有两点值得重视，一是建议强化中央港澳工作部门及驻港机构履行中央政府委托的职权特别是监督职能的角色。中央驻港机构和国务院对港工作部门，作为中央在港的主权与治权的执行机构，这些机构在代表中央行使权力和进行工作时，宜逐步改变历史上过于低调的行事方式，实现对港工作的公开化、制度化和常态化，强化中央的管治权威，为中央行使管治权创造好的舆论环境。二是建议通过完善宣誓制度来强化对特首及其下属工作人员的政治意识塑造及管治能力的提升。特区公职人员的宣誓制度虽然几经完善，但仍然存在不足，其中最明显的是没有规定违誓责任以及怎样判断宣誓人的宣誓时或宣誓后的活动是否违法。建议进一步作出明确规定。另外，就如何判断宣誓人在宣誓时或者宣誓后的工作过程中是否有违反誓言的行为的问题，可以考虑增设宣誓监督机关。通过这些安排形成一套完整的机制，促使宣誓者无论在职务行为还是在日常生活中都以自己所做的誓言为标准，严格规范自身行为，落实中央下达的工作命令，保障香港的高度自治权。

第二，要完善中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一的制度机制。习主席提出，“必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一”。他指出，中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。特别行政区坚持实行行政主导体制，行政、立法、司法机关依照基本法和相关法律履行职责，行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合，司法机关依法独立行使审判权。

香港基本法对维护中央全面管治权和保障特区高度自治权的统一和有机结合在规范上作了具体安排：①基本法对特区的事务分成三类：中央管理的事务、中央和特区关系的事务、特区高度自治范围内的事务；②中央对特区的三类事务都有管治权，但处理方法不同；③对中央管理的事务，中央有应对权，有决定权；特区可以提建议，有责任配合。④对中央和特区的关系的事务，中央有协调权，有主导权；特区有兼顾权，有参与权。⑤对特区自治范围内的事务，中央有保障权，有监督权；特区有执行权，履职权；⑥在管治特区方面，中央和港澳特区不是互相排斥、彼此割裂，而是有主有次、相辅相成。

两权统一、有机结合与协同发展在特区管治实践中已经有十分生动和成功的体现：①基本法解释权的安排及其实践；②全国性法律在特区实施的安排及其实践；③香港建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制的实践；④特区政制发展问题上的制度安排与实践；⑤香港特区选举制度改革的实践；⑥深圳湾和西九龙实施“一地两检”合作安排的实践；⑦中央推出一系列政策措施推动香港与内地的互利合作及融入国家发展大局，香港本地积极回应和主动对接。

未来实现中央全面管治权与特区高度自治权的统一还需要完善的制度机制包括：①建立与中央管治权相协调配合的香港政治人才的培养模式；②建立健全香港融入国家发展大局的制度合作和机制对接；③适应宪法、基本法确立的宪制秩序要求的香港司法改革；④旨在培养具有家国情怀和世界视野人才的香港教育改革；⑤以实现人心回归为目标的内地和香港合作解决港澳青年发展问题的机制创新等。