新阶段“爱国者治澳”下的特区

依法治理之道

王 禹

全国人大常委会澳门基本法委员会委员

澳门大学法学院教授

一、澳门特别行政区治理体系的构成、原则和主体

“治理”就其字面而言，就是“治国理政”的意思。国家治理不仅仅涉及到多元主体治理、社会自治以及社会组织与政府共治等要素，同时又涉及宪制对国家治理内涵的影响和决定性作用，因而产生了不同国家具有自身特色、与本国相适应的不同治理模式。

澳门特别行政区治理非国家治理，而是一种地方治理。从治理体系上讲，地方治理体系本身就是国家治理体系的有机组成部分，国家层面的治理主要是围绕国家主权权力来展开，着眼于国家的主权、安全和发展利益，着眼于全体人民的共同福祉，通过发挥中央的领导和协调功能，调动中央和地方两个积极性，促进社会的协调发展进步，实现国家的稳定发展和公民权利的有效保障。地方层面的治理是国家治理的组成部分，主要是立足于地方，着眼于聚合本地各方面力量，发挥本地优势，解决本地突出问题，促进本地的稳定发展，不断改善民生，形成对国家层面治理的有力配合。

澳门特别行政区的治理作为国家治理的一部分，既要与国家的治理形成有机的联系和衔接，又具有自身的特殊性，即要在高度自治的体制下，在“澳人治澳”的具体运作方面，形成特区权力机关中行政、立法、司法机关之间的有效的配合，同时，在特区管治团队与广大市民之间亦需建立起有广大市民参与并同政府机关形成良好合作的官民共治格局。澳门特别行政区的治理体系包含三方面，即：中央对特别行政区全面管治权与特别行政区所享有的高度自治权的有效衔接和有机结合机制；特区政权机关之间的相互制约与相互配合机制；特区管治团队与社会公众的良好互动和紧密配合机制。

“一国两制”、“澳人治澳”和高度自治是澳门特别行政区治理的基本原则。澳门特别行政区治理的主体是爱国者。爱国者治理是“澳人治澳”的精髓和内在逻辑要求。只有对国家效忠的人，才能担任这个国家的官员，这是世界通例。要求执掌管理国家权力的人，必须爱自己的国家、对自己的国家负责，这是基本的政治伦理。无论从国家根本利益，还是从澳门特别行政区长远利益出发，都必须坚持“爱国者治澳”，这是保证澳门“一国两制”实践顺利进行的严肃政治要求。

二、澳门回归后推进特区治理的宝贵经验

1.始终在国家治理体系和框架下推进特区治理建设，提升治理效能

澳门回归后，始终坚持在国家治理框架下推进治理体系和治理能力建设，坚持广泛宣传宪法基本法、维护宪法基本法的权威，坚持严格按照宪法和基本法办事。澳门特别行政区始终尊重中央宪制权威和全面管治权，认同高度自治权来自中央全面管治权的授权，凡是依法由中央行使的权力，绝不僭越；凡是依法由特区承担的义务，绝不推诿，在整个国家治理体系下提升自身治理建设，提升治理效能。

2.在特区治理中，始终将维护国家主权、安全、发展利益放在首要位置

国家安全是国家存在和发展的基本前提，是澳门保持长期繁荣稳定的重要基础。澳门回归后，特区政府和社会各界始终将维护国家主权、安全、发展利益放在首要位置，2009年率先完成了基本法二十三条本地立法。澳门特别行政区还在预防及遏止恐怖主义犯罪、网络安全、危害国家安全犯罪案件须由中国籍法官和检察官审理和参与诉讼、司法警察局设立专门国安执行机构等方面订定或修改相关法律制度，并成立由行政长官担任主席的维护国家安全委员会。中联办主任和其他领导担任国家安全事务顾问和技术顾问。新修改的《维护国家安全法》以总体国家安全观为指导，以宪法和基本法为共同宪制基础，成为澳门特区维护国家安全法律制度中的基础、主干和核心法律。

3.始终坚持依法治澳、不断完善宪法和基本法在特别行政区实施的制度机制

“法治是最好的治理方式”。澳门回归后，始终坚持依法治澳，不断推进澳门特别行政区法律体系建设，不断推进宪法和基本法在澳门特别行政区实施的制度机制，确保特别行政区立法机关制定的法律符合宪法和基本法，确保澳门特别行政区法律体系在宪法和基本法构成的共同宪制基础上健康发展。

4.始终推进公共行政改革和政府治理创新，贯彻爱国者治理原则

澳门特别行政区政府成立后进行了持续的公共行政改革和政府治理创新，不断解决市民关心的普遍问题和行政改革的呼声，不断改革那些不适应实践发展要求的体制机制，不断完善法律体系和推进形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，推进政府治理创新，打造高效廉洁的现代服务性政府。“爱国者治澳”是“澳人治澳”的必然要求。澳门回归后，在政权建设、社团管理和政治人才使用和培养中始终贯彻爱国者治理原则，确保澳门特别行政区的管治权牢牢掌握在真正的爱国者手中，为具有澳门特色“一国两制”实践行稳致远提供了重要条件。

5.始终坚持维护公平正义、发展民生，创造有利于可持续发展的治理环境  

坚持维护公平正义、创造有利于可持续发展的治理环境既是“一国两制”根本宗旨的应有之义，也是推进治理体系和治理能力现代化建设的重要价值取向和必然要求。澳门回归后，无论是2008年开始实行的现金分享政策，还是疫情期间的消费卡派发、援助中小企业，以及1+4产业发展规划、五阶梯的房屋政策和横琴深度合作区实行“共商共建共管共享”体制等，都体现了在澳门特区治理中，始终坚持维护公平正义，创造有利于可持续发展的治理环境这一特点和宝贵经验。

三、新阶段“爱国者治澳”下的特区依法治理的若干面向

1．维护“一国两制”根本宗旨和最高原则、维护“一国两制”正确发展方向

“一国两制”的根本宗旨就是维护国家主权、安全、发展利益，保持特别行政区长期繁荣稳定。维护国家主权、安全、发展利益是“一国两制”方针的最高原则。

澳门回归后，从率先完成基本法第二十三条本地立法，到设立以行政长官为主席的维护国家安全委员会、设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问，以及修改《司法组织纲要法》和《治安警察局组织法规》等，维护国家安全体制机制建设体现了自觉性、主动性、系统性和总体观的特点。2023年以总体国家安全观为指导思想全面修订了澳门维护国家安全法，使其成为一部奠定澳门国家安全基本制度的基础性法律。另外，澳门已将保密法的制定工作提上日程，提交给立法会审议。

2．贯彻宪法基本法，不断完善宪法和基本法在特别行政区实施的制度机制

宪法是国家的根本法，是国家在澳门特别行政区实施“一国两制”的根本法律依据。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定特别行政区实行的制度。宪法和基本法共同构成澳门特别行政区的宪制基础，两者既缺一不可，又不可分割。

完善宪法和基本法实施机制，分为中央和特区两个层面。随着“一国两制”实践的不断深入，中央和澳门特别行政区都有责任全面检视宪法和基本法的实施情况，进一步完善相关制度机制，特别是要着眼澳门的长治久安，把宪法和基本法规定的属于中央的权力在澳门落实好、实施好，提高依法治理澳门的能力和水平，推进新形势下“一国两制”成功实践。

3.落实中央全面管治权，构建全面管治权和高度自治权相统一、相结合的机制

中央对澳门特区的全面管治权具有丰富的内涵，既包括中央直接行使的权力，也包括授权澳门特别行政区依法实行高度自治。对于澳门特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。澳门特别行政区成立以来，中央依法行使全面管治权，澳门各项事业取得巨大进步，但同时也存在一些需要完善的地方。

如在立法方面，应当进一步完善本地法律报全国人大常委会备案审查的机制。完善备案审查的范围、报备的主体、报备的期限、报备的格式等具体程序机制。另外，随着社会的发展，一些原本属于高度自治权范围的事项，可能需要与中央协调后行使，如跨区域发展行动、生态环境保护等，要符合国家统一的发展规划。这都需要构建全面管治权和高度自治权相统一、相结合的机制。

4.统筹推进公共行政改革和政府治理创新、推进公务员队伍建设

在爱国者治理下，人的因素是事关治理成效的决定性因素。这就尤其需要进一步提升政府官员和公务员的政治素养、专业能力和开阔视野，端正其为居民服务的态度和提高服务水平，提高政府的决策水平和执行力。

澳门回归前实行的公务员制度是葡萄牙公务员制度的延伸,长期标榜实行“政治中立”原则。政治中立是在西方多党轮流执政的宪法体制下提出和实行的。澳门回归后,宪法和基本法共同确立了澳门特别行政区的宪制秩序。在国家层面，中国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。在特区层面，行政长官必须代表特别行政区整体利益，不得具有政党或政治团体的身份。因此，在公务人员制度建设中应当坚守“政治忠诚”。