摘  要：横琴粤澳深度合作区的定位和目标是“服务澳门”，促进澳门经济适度多元发展和融入国家发展大局。在粤港澳大湾区加速建设的背景下，在粤澳双方共同努力下，刚刚起步的横琴粤澳深度合作区初步建立以澳门为主导的行政管理架构，在经济社会发展尤其是服务澳门民生方面也已取得初步成效，同时面临管理机制磨合较慢、规则衔接不畅、产业发展不足、民生服务不充分等问题和挑战。在新的机遇期，粤澳双方应深刻领会中央政府的战略意图，提高认知，凝聚共识，大胆创新，在梳理政策“存量”的基础上，加快行政法律体系与机制的融合，落实以澳门为主导的治理体系，参照澳门法律修订现有政策，促进制度与规则对接，发挥新编总体规划导引作用，有效推进产业发展，引导澳门中资和博彩企业参与建设，推进琴澳城市一体化发展。

关键词：“一国两制”    新实践    共商共建共管共享    横琴粤澳深度合作区    粤港澳大湾区

横琴粤澳深度合作区（以下简称“合作区”）是由习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略部署和规划，对澳门来说是新机遇、新平台、新高地，也是新挑战。2021年9月5日和6日，中共中央、国务院先后印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“《总体方案》”）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称“《前海方案》”）。《总体方案》和《前海方案》的颁布成为2021年推进粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）建设的重大部署之一。作为“一国两制”新实践的试验平台，横琴和前海进入了建设高水平对外开放门户枢纽和港澳融入国家发展的新阶段。合作区和前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海合作区”）的设立有着共同的背景，即加快构建国内外双循环、深化和扩大对外开放和加速港澳融入国家发展。不过，两者在发展基础、合作对象和地理位置存在差异，其发展定位、管理机制、发展目标等方面也存在明显差别。如果说前海合作区是我国对外开放的桥头堡，合作区则成为“一国两制”新实践、澳门全面融入国家发展大局的重点试验场和压力测试区。在经历了十多年的开发建设后，“升格”为合作区的横琴如何提升创新力度、破解更大难题、扎实推进“一国两制”新实践，成为今后一段时期大湾区建设、澳门“一国两制”新实践的重大议题。

横琴的开发开放始于“服务澳门”的初心，历经经济特区、横琴新区、自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）和合作区之角色与政策的数次转换和叠加，横琴与澳门的合作方式也相应经历了重大变化。根据角色和地位的转换和重大决策的时间节点，横琴全面开发开放的历程可大致分为三个阶段。

2009年，横琴开发号角吹响，一系列重大决定纷纷出台。当年1月，时任中共中央政治局常委、国家副主席的习近平代表中央宣布开发横琴岛，并强调应充分考虑澳门经济适度多元发展的需要。同年6月，全国人大常委会《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学横琴新校区实施管辖的决定》开创了澳门进入横琴发展的新篇章。2009年8月14日，《横琴总体发展规划》将横琴岛纳入珠海经济特区范围，定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，深化改革开放和科技创新的先行区，促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。同年12月，横琴新区挂牌成立，横琴新区管理委员会成为广东省人民政府派出机构，委托珠海市人民政府管理，规格为副厅级，横琴自此迈入开发开放和服务澳门经济适度多元发展的新征途。2011年，广东省人民政府和澳门特别行政区政府签署《粤澳合作框架协议》，标志粤澳合作进入新的历史阶段。此后双方每年公布年度重点发展任务，以横琴新区作为重点，扎实推进粤澳合作。

2015年4月23日，中国（广东）自由贸易试验区横琴新区片区成立，横琴进入自贸区时代，开启了以自贸区体制与澳门对接的创新实践。随着大湾区建设上升为国家战略，自贸区的重要性更加突出。2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》将横琴定位为粤港澳合作发展平台，“澳门—珠海”也被定位为大湾区三大极点之一，共同担负起粤港澳深度合作、深化改革、扩大开放的试验和示范重任。2019年4月，《横琴国际休闲旅游岛建设方案》获批，明确了横琴国际休闲旅游岛的发展定位，全力推进与港澳深度旅游合作。同年12月，习近平总书记在澳门回归20周年大会上强调，“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力。” 随着自贸区建设逐步推进和粤澳联通体系与机制的改善，粤澳深度合作的必要性、紧迫性日渐凸显，“粤澳深度合作区”建设开始提上日程。2020年7月，广东省公布的实施《粤澳合作框架协议》重点工作的重中之重就是在横琴设立粤澳深度合作区，构建共商共建共管的体制机制，探索更加灵活、开放的合作方式。2020年10月14日，习近平主席在深圳经济特区40周年庆祝大会上再次强调要加快合作区的建设。

2021年9月5日，《总体方案》重磅发布，粤澳合作开发横琴迈进新的历史时刻。合作区的成立“是丰富 ‘一国两制’实践的重大部署，是为澳门长远发展注入的重要动力，有利于推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局”。合作区将迈入由商品和要素流动型开放向全面制度型开放转变的新阶段。《总体方案》的政策含金量、改革开放和发展举措力度前所未有，在新的历史背景下，合作区担负着实现对外开放战略的新要求、培育参与国际竞争新优势、打造粤港澳合作新载体的历史重任。

横琴的开发与建设始终与国家战略连在一起，这也是横琴身份和角色不断演进的根本原因。经济特区和国家新区时期是服务澳门的初级尝试，而自贸区的首要功能是通过高水平对外开放促进发展。在当前国际环境变化和大湾区建设背景下，参与深层次国际竞争、增强珠澳极点辐射能力、提升区域整体实力、融入国家发展大局成为当务之急，合作区成为对外开放和“一国两制”实践的汇合点，处在当前服务澳门和“一国两制”新实践的高级别阶段。在国家和地方需要之下，横琴通过不同身份的叠加和升级不断践行“服务澳门”的初心。随着其目标和定位的日益明确，横琴以更高层次的创新实践解决两地融合中的深层次问题，为澳门繁荣稳定提供长久发展的动力。

站在新的历史起点，从新时代国家深入推进“一国两制”新实践的战略规划和路径安排来看，从国际形势变化和澳门经济社会发展的前景和趋势来看，澳门全面、深度融入国家发展的蓝图与路径已非常清晰。作为“一国两制”新实践的载体，合作区既是广东与澳门经济社会融合发展的新空间，更是社会主义和资本主义两种制度深度磨合和对接乃至融合的新探索。

《总体方案》继续凸显了横琴助力澳门经济适度多元发展的“一条主线”。围绕主线，合作区被赋予了“四个战略定位”，即促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富”一国两制“实践的新示范和推动粤港澳大湾区建设的新高地。与之相应的是“四项主要任务”，即发展促进澳门经济适度多元新产业、建设便利澳门居民生活就业新家园、构建与澳门一体化高水平开放新体系、健全粤澳共商共建共管共享新体制。粤澳“共商共建共管共享”新机制为合作区创造了管理体制、机制突破的可能性，构建了民商事法律协同港澳、对接国际的制度框架。合作区事实上实行自贸港政策，意在实现贸易、投资、资金、人员和数据等自由流动，加之产业政策的突破和创新发展的优先权，合作区拥有更大的制度空间和试错空间。

合作区肩负着国家赋予的重大历史使命和政治责任，在管理模式、体制规格、机构设置上进行更多的尝试和创新，这需要强有力的组织保障，使合作区能从国家层面高起点、高标准、高水平进行建设，加快推进“一国两制”新实践。合作区管理机构举行揭牌仪式，由中央政治局常委、国务院副总理韩正，广东省委书记李希共同主持揭牌，出席的还有全国政协副主席何厚铧，全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙，澳门特区行政长官贺一诚，原广东省长马兴瑞等等，如此高规格的阵容，实在罕见。揭牌时，中共广东省委横琴粤澳深度合作区工作委员会、广东省人民政府横琴粤澳深度合作区工作办公室也正式亮相。此外，合作区在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，中央和国家机关有关部门制定具体措施加大对合作区建设指导支持，国家发展改革委会同有关部门研究制定合作区鼓励类产业目录，财政部、税务总局会同有关部门对合作区财税政策执行进行监督检查，粤港澳大湾区建设领导小组办公室会同有关部门加强统筹协调，重大事项按程序向党中央、国务院请示报告。除用足用好珠海经济特区立法权，合作区涉及需要调整现行法律的，由有关方面按法定程序向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或决定后实施；涉及需要调整现行行政法规的，由有关方面按法定程序提请国务院授权或决定后实施。

与《前海方案》相比，《总体方案》安排更全面、层次更高，涉及行政体制、产业政策、营商环境、社会民生等诸多重大事项，其中差异最大的是有关管理体制的相关内容，这也成为合作区建设中的突出亮点和主要任务。合作区管理委员会（下称“管委会”）实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。合作区管理委员会下设执行委员会（下称“执委会”），履行合作区的各项管理等职能，其主要负责人由澳门特别行政区政府委派。不管是管委会的副主任和执委会负责人均吸纳澳门、广东省和珠海市人员参与。这种管理架构的设计既赋予澳门更大的主动性，也使得相关各方人员配置更加均衡，易于开展相关工作。

合作区成立近一年来，粤澳双方积极推进落实《总体方案》的诸项规划，在管理机构、经济社会民生等方面的建设取得初步成效。

管理机构建设是合作区面临的首要工作。管委会是合作区的领导和决策机构。其下的执委会和秘书处作为执行机构，承担经济和民生管理职能。执委会下设行政事务局、法律事务局、经济发展局、金融发展局、商事服务局、财政局、统计局、城市规划和建设局、民生事务局等9个工作机构，履行国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，负责合作区具体开发建设工作。最新的管理架构和人员安排详见表1。

管委会前所未有地设置了“双主任制”。管委会和执委会高规格的安排也表明中央以及粤澳高度重视合作区的建设。从人员结构来看，澳门方面在管委会和执委会均占据4席，比例超过半数，澳门深度参与合作区建设的力度前所未有，凸显了《总体方案》共商共建共管共享新体制的设计意图；从人员背景看，任职者均为两地政府或专业领域的高级别（资深）行政官员。上述合作区的领导班子人选安排，为琴澳两地融合发展确立了扎实的人事基础和管理格局。至2022年9月一周年时，合作区管委会一共召开了四次会议，共议发展大计。

围绕区域发展的关键领域，合作区管理机构开展一系列政策研究和创新实践，推进两地规则衔接，显示了合作区管理者们务实进取的工作风格和清晰的工作思路。合作区在成立之初就专门成立了跨部门的政策研究和规则衔接专责小组，制定了《横琴粤澳深度合作区规则衔接工作指引》，提出了12类规则衔接路径，在社会民生、经济发展、城市建设、交通运输、市场监管、通关便利、营商环境等方面列出规则衔接清单，预计近三年实施还要100-120条规则衔接具体事项，全方位、系统化推进琴澳规则有序衔接。截至2022年9月，合作区先后公布多项政策，主要涉及外商投资股权投资类企业、债券发行转向扶持、企业和个人所得税优惠、企业降低成本、集成电路产业发展、经济稳定发展举措等方面；与此同时，合作区招标了15项重大研究课题，对合作区促进澳门经济适度多元发展指标体系、文旅产业、商贸产业、会展产业、金融业、监管风险、智慧统计服务平台、城市规划与土地利用、房屋制度、社团管理等重大领域开展基础研究与筹划。另外，2021年12月，合作区还向全球发布了城市设计方案征集活动资格预审的公告，从整体、重点片区和重要节点三个层次对合作区进行城市规划和设计，以持续优化空间结构与用地布局，促进产业创新、生态绿色发展，以期构建山海城一体、区域联动发展的鲜明城市意象。这些基础性、前瞻性的部署将有力推进合作区的各项规则衔接、产业发展，营造国际化的城市风貌。

从合作区统计局发布的数据和经济运行简况分析来看，合作区成立以来经济保持了整体增长的态势和活力。具体数据详见表2。

2021年，横琴全年生产总值平稳增长，财政收入保持稳健。固定资产投资整体增速虽有放缓，但服务业（特别是金融业）保持高位增长。自合作区成立以来，主要经济指标数据一致向好，区内经济建设开局平顺。从2021年10-12月各项指标占全年的比例来看，合作区成立以来经济发展速度明显超过1-9月的平均水平，整体上增长强劲。2022年1-7月，虽然在国际大环境和疫情影响之下，合作区主要经济指标较同期下降，但地区生产总值依然保持了2.5%的增长，增速与全国持平，合作区整体经济向前发展的基本面没有改变。特别值得注意的是，2022年1-7月合作区工业增加值较同期增长近四成，这说明合作区实体经济发展良好。

合作区成立一年来，以科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸、现代金融等为主攻方向“四大产业”均有亮眼表现。科技研发和高端制造的创新主体加快聚集。目前注册的科技型企业约10000家，其中澳资企业超1000家，国家高新技术企业335家。各类科创平台加快搭建，国家级、省级科技企业孵化器、新型研发机构达20家，聚焦医药、新材料、集成电路和人工智能等领域，其中，集成电路产业产值增加30%。医药健康产业注册企业超千家。以粤澳合作中医药科技产业园为例，截至2022年8月引入知名医药企业228家，其中澳资企业有57家，广泛覆盖中医药、医疗器械、生物医药、医疗服务等领域。文旅商贸逐渐恢复。2021年横琴旅游综合收入约20亿元，景区接待游客量超过500万人次。以海洋王国、星乐度露营小镇、创新方为代表的主题乐园不断推出创新旅游产品，创造旅游消费热点。2022年上半年，横琴租赁和商务服务业增加值同比增长15.2%。现代金融产业发展迅猛。2022年上半年金融业增加值82.17亿元，同比增长11%，占地区生产总值的36.7%。截至2022年6月末，金融类企业达700余家。现代金融业已经成为合作区的支柱。产业的聚集和发展增强了合作区服务澳门经济适度多元发展的核心能力。

与此同时，合作区的澳门企业在数量和营业收入上也获得了显著成长。自揭牌以来，合作区新设立澳资企业705家，其中，合作区29家QFLP试点企业中有澳资企业12家。截至2022年8月末，合作区实有企业56176户，其中外商投资企业7774户（澳门企业5012户），主要集中在批发和零售业、信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业等领域。合作区澳门企业2022年1-6月营业收入78.43亿元，较同期增长74.1%。澳门企业数量和营收的显著增加，表明了合作区对澳门业界人士的吸引力，显示了合作区产业发展的活力。

 合作区相关机构积极与澳门沟通和协商，推动澳门民生公共服务与社会福利向合作区延伸。“澳门新街坊”和横琴口岸二期工程等重大民生项目建设顺利。“澳门新街坊”项目已完成工程桩施工，配套学校近期也将开工，并争取年内完成主体结构封顶。双方紧密配合加快横琴口岸二期工程建设，积极推进人员、车辆及货物便利通关。双方构建车辆“大一站式”新型通关模式除了“一线”横琴口岸二期工程外，“二线”通道海关监管作业场所（包含5个通道共7个场所）及相关工程基础建设也会在2022年年底完工。目前，正结合相关财税政策及监管制度落实情况，有序推进信息化工程建设。合作区封关运作即在眼前。

坚持人才引领发展，完善保障机制，加快推进“粤港澳人才合作示范区”和“全国人才管理改革试验区”建设。2021年兑现大湾区人才补贴及特殊人才奖励20亿元，引进人才租房和生活补贴1.92亿元，支付博士后及重大人才工程配套资金0.78亿元。合作区启用全国首个“企业专属网页+港澳建筑工程领域跨境备案”，并建立琴澳医疗卫生培训基地，为澳门专业人士职业提供执业帮助。截至2022年7月，合作区引进人才223人，跨境执业专业人士数1038人。其中，职业医师类66人，旅游类589人，建筑类314人（同比增长47.4%），设计类69人（同比增长40.8%）。，此外，合作区于2022年6月出台了企业所得税、个人所得税“双15%”税收优惠政策，琴澳居民整体税负下降达7成，横琴趋同澳门的税负环境进一步形成。这将进一步吸引澳门居民在合作区就业。

全面改革两地车辆管理和完善交通，极大便利居民往来。2022年 8月22日，合作区全面放开澳门非营运小客车（9座及9座以下）入出合作区配额，进一步便利澳门居民入出横琴。在此之前，合作区扩大单排车配额至10000辆。截至2022年7月，澳门单排车进入横琴37.86万辆次，较同期增长6.6%。全面取消配额后，相信来往车辆会进一步增加。同时，合作区公安局联合珠海市交通物联网公司开发了“澳门单牌车交通出行服务平台”小程序，为澳门车辆提供便捷服务。在跨境通勤方面，合作区民生事务局联合小可乐科技有限公司共同打造了“琴澳民生专线”，时段涵盖琴澳两地公众假期和周末，线路覆盖琴澳主要居民区域和旅游景点。目前合作区共开通跨境免费民生通勤专线5条。另外，从2022年9月起，外交部驻澳公署为符合条件的在澳外籍人士赴合作区提供更加便利的签证政策，为两地人员流动进一步提供了便利。

合作区的建设受到了各方的高度关注和大力支持。在中央和国家机构层面，国务院、税务总局、最高法院、海关总署等相关机构分别就各自领域的专项政策提供了支持与协作。在地方层面，广东省委书记李希指出，横琴、前海是习近平总书记一手缔造的改革开放典范，为新发展阶段横琴、前海发展擘画美好蓝图，应举全省之力推进建设，服务“一国两制”实践。澳门行政长官贺一诚也多次到访合作区调研，摸底运行情况，鼓励各方人员敢于担当。2022年两会期间，澳门全国人大代表也就合作区法律、民生、商业等方面建言献策，全国政协常委廖泽云认为，合作区的建设只能成功，不能失败，澳区政协委员应以强烈的责任心和使命感，发挥“双重积极作用”。合作区执委会主任、澳门特区政府经济财政司司长李伟农表示，2022年是合作区深入推进、加快建设的关键之年，合作区将与珠海市密切配合，按照《总体方案》要求，协同推动各项改革举措和重大任务落实落细，携手珠海市开创合作新模式和新机制，蹄疾步稳推动合作区建设。

总体来看，虽然各方合力正在形成，合作区的经济社会指标也呈现出积极的发展态势，但是合作区短期内达成规划目标依然面临巨大挑战。

《总体方案》的管理机构设置考虑了各方的利益和职责，吸纳了各方人员加入。现有管理架构虽然能凸显各方的参与度与积极性，但此种行政框架规划改变了以往由内地主导开发的情况，改由澳门和广东共同主导开发。粤澳双方首次在不同制度环境下开展合作，没有任何可借鉴的经验，在行政主导、法律适用、权责划分、管理理念、行政规则、行政文化、人员安排、工作心态等方面还需相互调适。尤其是合作区管理体制的磨合和关键法律、规则的衔接与创新，预计仍将耗费大量时间和精力。同时，合作区管理架构对粤澳、珠澳的行政融合提出了极高要求，如果处理不好府际关系，利益协调不当，机制磨合不佳，将有可能造成两地行政团队的效率降低，大大减弱各方协作的成效。

《总体方案》明确提出逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系。除了人员调整和行政磨合，合作区当务之急就是如何推进实现粤澳两地的规则对接，在产业发展、民生安排、营商环境、行政规则等关键环节达成一致，这事关合作区发展的根本。然而规则的对接需要考虑多方面的因素和影响。虽然十多年来，横琴进行了诸多领域的规则创新，但是以局部突破为主，系统创新和对接澳门的深度依然不够。选择全盘“澳门化”以实现“国际化”目标，还是制定两地都可接受的规则，成为首当其冲的问题。新规则的制定需要专业人士的介入，需要大量调研和整合。同时，新秩序的建立将带来原有利益格局的调整，也会带来利益生成与分配的改变，如各类补贴、企业类别认证、税费征收等方面变动。另外，规则接受和执行仍需时间消化，新规则颁布后也需做好宣讲、推广和执行工作，各方要有一个接受过程，各类服务平台及运行机制也需进行相应调整。

多方面的原因导致了横琴产业发展并未如预期，合作区的产业如何迅速成长仍然充满挑战。以旅游休闲和高新科技产业为例，客观上横琴与澳门的休闲旅游业具备一定的互补性，但实际上两地客源共享和错位发展的目标并未真正实现。持续近3年的新冠肺炎疫情也使得两地旅游休闲业、文旅会展业受到极大冲击。2022年1-7月，合作区主要景区接待游客数量为122.38万人次，较同期减少63.7%。另外，《总体方案》规划的高新科技产业本身具有高风险的特性，不确定性大，必须具有高质量的技术资源和持续的高投入支撑产业发展。目前，澳门和珠海两地在高新科技产业发展上存在明显短板，与现代化国际化的要求相比还有较大差距。虽然已有国内顶级创投机构（如君联资本）在合作区投资优质高新科技企业（涵盖生物科技、医学检验、集成电路、制药、人工智能等），但是整体来看，合作区高新科技产业仍处在培育期，产业规模和集群效应尚不明显。另外，办公物业的库存数据也显示了合作区产业发展仍不充分。世联行2022年5月报告显示，横琴区域办公物业库存面积78.88万㎡（占珠海全市的33%），去化周期为61.93月，虽然库存较同期下降，但是去化周期略有增加。合作区产业发展依然面临压力。

截至2021年11月，合作区现有常住人口43618人，距离原有规划人口相去甚远。虽然澳门居民在医疗、住房、交通、教育、就业等多方面享有便利政策，但是在横琴工作和常住的澳门居民依然不多。有资料表明，澳门居民在横琴置业11000多套，已有7000多澳门居民办理了横琴居住证，近2000居民办理了社保，频繁往返两地的澳门从业者仅有1000人左右。同时，横琴在某些民生细节上也有提升空间。根据澳门街坊会联合总会广东办事处2022年2月发布的《横琴居民需求调查报告》，合作区澳门居民提出增加公共自行车投放、人行道、公交站点、公交频次等需求；因澳门公费医疗政策，以及横琴医疗资源不足，受访的澳门居民中，近七成仍会选择返回澳门医院就医。合作区各类商业配套也并不完善，日常生活、娱乐和消遣活动还不够便利。新冠疫情也加速此类小微服务商家的更换或倒闭，生活的便利性受到影响。合作区距离成为澳门居民的理想生活之地仍有明显差距。

根据《总体方案》的定位和任务以及现有建设成效，粤澳双方必须准确理解中央的战略意图，加快建立更加健全的共商共建共管共享的新体制，以澳门为主导形成符合国家发展和区域整体利益机制与格局，紧紧围绕促进澳门经济适度多元发展的主线和“四个新”战略定位和重点任务，全力以赴加快合作区建设。在最近召开的管委会第四会议上，管委会主任贺一诚对下一步合作区的工作提出了敢闯敢试、加快落实、激发干劲的期望和具体内容。未来两年，合作区全面深化创新和融合对实现第一阶段目标至关重要。

各方应以更高远的格局看待合作区的定位和两地的合作关系，凝聚共识，统一思想，提升使命感。合作区是粤澳双方共同的新事业，是一个全新的试验田，两种法律、两种不同体系“混合制”的管理体制尚无先例可言。粤澳双方应正确理解和领会中央政府设立合作区的战略意图。中央赋权将横琴交由广东和澳门“共商共建共管共享”，并明确执行委员会主要负责人由澳门委派。这是合作区建设的重大制度创新，也确立了澳门在粤澳合作开发横琴中居于主导的“地位与角色”，这与以往的合作形式均不相同。双方应大胆创新，精诚合作，尽力探索出“一国两制”下的融合发展新道路。从具体来看，合作区行政机构初期最直接的挑战就是处理好府际关系，确立以澳门为主导的治理体系，各方需进一步厘清各部门的职权与具体工作，做好行政部门人员规划，明确其身份与待遇，建立一支稳定的公务员队伍，并协调好自身权责与属地管理的关系。两地进一步加深理解，可安排专门的业务和两地社情辅导，帮助两地公务人员相互学习，熟悉各自行政风格与管理理念。

在《总体方案》框架下，参照澳门法律、政策和规则，尽快完成不同层级的规则制定和修订工作。可按照突出重点、先易后难、循序渐进的思路施行。首先，突出放权赋能和法治创新，激发合作区发展活力。支持合作区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革，并扩大合作区的立法权，赋予合作区更大的改革自主权；其次，出台《横琴粤澳深度合作区条例》，明确对总体规则、管理体制、区域合作、产业促进、法制保障、民生建设等基础安排，以此作为合作区的基本运行规范，做好合作区的顶层设计和基本立法工作；再次，加快两地规则的衔接。民事和商事规则的对接首当其冲，涉及金融、贸易、投资等重要领域。对标澳门，系统制定或修订核心规则，如合作区土地出让管理办法，确认和协调关键利益。第四，加强两地司法交流与协作，推动建立多元化纠纷解决机制，建设提供优质、高效、便捷的司法服务和保障。第五，梳理操作层面上的瓶颈问题，打破“大门开，小门未开”的最后屏障，保证具体操作环节的顺畅。

融合发展是合作区的核心目标之一，通过基础设施联通和规则衔接，促进两地的要素流通和深度融合。一是构建琴澳一体的城市规划体系，加快推动两地城市规划衔接，强化两地城市规划、基建、配套等的软硬协同。二是完善通关基础设施和政策。近期以横琴口岸二期工程为主，将“合作查验、一次放行”模式运用到车辆检查领域，做到一站式验放，进一步提高机动车通行效率。三是加快二线关卡建设，研究出台“分线管理”配套监管办法，利用清单制、特别办法等方式，在税惠政策、机构设置、居民出行、通关查验、免税购物政策等方面细化落实“一线放开，二线管住”，便利两地人员和物资流动。四是实现数据跨境互通与流动。合作区可从数据跨境需求突出的政务、产业和科研领域最为切入点，利用新技术搭建或整合数据平台，探索数据跨境监管模式与机制。

《总体方案》为合作区确立了新的发展目标，与之相关土地、产业、人口及战略发展规划理应在横琴原有规划上做出调整。按照原有用地规划，横琴现有可用建设空间已经非常有限。在合作区初始建设阶段，有必要对现有土地存量盘点，进一步明晰未来发展空间。首先，发挥新编总体规划导引作用，将土地规划与产业规划进一步匹配和优化，重点协调好研发和金融用地，可考虑生产制造等用地的预留和安排。其次，尝试制定空间拓展规划，争取新的空间突破。可持续研究填海造地的可行性，例如因环保而搁置、已有成熟计划的横琴南部填海方案。第三，关注人口资源及其发展，加大对人口的基础研究，对教育程度、年龄结构、今后发展所需的人口比例等问题进行调查，为制定长远民生和人才规划提供科学依据；第四，合作区发展规划的制定应注重与周边地区发展规划的协调，逐步发挥合作区的辐射效应，通过塑造有效分工的产业链系统，实现区域协同发展。

建设澳门居民生活就业新家园是《总体方案》的目标之一。合作区应加快民生领域开放与衔接， 吸引更多澳门居民在合作区就业、创业，全面提升合作区的便利性和生活品质。一是探索社区建设和社会服务供给新模式。按照澳门街总的模式，以财政购买社会服务的方式为澳门居民提供专业服务。二是放宽澳门机动车入出横琴的政策。合作区全面取消非营运小汽车配额管理，研究制定放开营运车辆进入合作区的政策。三是加快医疗设施和相关标准建设。以横琴医院建设为抓手，加速重大医疗基础设施建设，鼓励澳门专业人士在合作区开设诊疗机构。试点开展国际版三甲医院评审体系，满足港澳居民国际商业医疗保险报销的要求。四是完善人才引进和就业等优惠政策。探索建立国际职业资格证书认可清单制度，实施境外专业人才，特别是在金融、建筑、设计、财税、医疗等领域优惠执业政策，并在补贴、税收、住房、专业资格认定等方面给予支持。五是拓展澳门青年创业空间。在合作区为澳门青年提供更多优质的创业基地，通过引入投融资机构、设立创业服务中心等构建更加专业和完善的创业环境。六是提供国际化优质教育资源。缩减负面清单，允许澳门背景的机构和个人在合作区设立各类学校，拓展澳门教育资源的输出路径，建设大湾区国际教育示范区域，吸引更多人士定居。

《总体方案》中已经明确了发展的重点产业，合作区接下来就需要集中精力落实产业规划和发展政策，鼓励澳门大型企业在合作区投资。第一，加快形成适应目标导向、资源禀赋的系列产业扶持政策，研究制定深合区鼓励类产业目录、企业所得税优惠目录和高端和紧缺人才目录；继续提升澳门与合作区产业发展能力，探索适合该区域新兴产业的发展模式。第二，合作区在招商时应积极引导澳门中资和博彩企业入驻，利用其资金与行业优势参与合作区相关领域的建设和发展。第三，继续引入高新技术产业基金，培育“独角兽”企业，可落实合作区在2021年12月签署的12个重点项目（涵盖集成电路、电子信息、生物医药、中医药、大健康和现代金融等领域）；依托长隆元宇宙超级试验场，探索热点高新技术，加速合作区前沿技术创新的步伐，培育新的增长点。第四，打造跨境金融服务平台，发展离岸金融创新业务，大力发展绿色金融，以及金融与其他产业交叉的新领域（如保险+康养项目），拓展合作区金融业范围。第五，建设以旅游业为中心的产业集群，发挥旅游业作为主导产业的带动作用，通过“旅游+”带动与之紧密相关的大健康、人工智能、文化创意、金融科技、旅游教育、旅游装备等产业。利用海洋资源优势，大力发展海岛旅游，落实游艇自由行。同时，注重两地文旅资源的对接，在合作区联合举办重大文旅活动，提升文化含量和影响力。加强与澳门旅游管理部门、院校和旅游行业的合作，继续推动旅游标准和要素互认互通。