2024年4月15日是第九个全民国家安全教育日，中央港澳工作办公室主任、 国务院港澳事务办公室主任夏宝龙通过视频发表重要致辞，将总体国家安全观与“一国两制”制度建设相联系，相结合，提出《维护国家安全条例》（简称“23条立法”）标志着香港进一步筑牢维护国家安全法律屏障，是“保安全之法，保发展之法，保民生之法”，提出维护好“一国”就是拓展“两制”，期盼“新时代列车香港号”带来由治及兴光明前景。
夏主任的重要致辞既是对总体国家安全观的深刻解释，也是对“一国两制”制度建设特别是23条立法之法治与发展意义的权威说明，对于香港社会理解和实施23条立法、更好维护国家安全及促进高品质发展有着重要的指导意义。23条立法实现了香港法律体系中国家安全概念与国家法的整合并轨，即一个国家只有一个国家安全概念。23条立法条文直接引述2015年《国家安全法》第2条之国家安全概念作为条例的法定概念，这是“一国两制”法律文化与制度规范发展的重要里程碑。由此，总体国家安全观从对香港法治的间接性背景影响转为直接性制度影响，并进一步扩展为社会性认同影响，可对“爱国者治港”的社会政治基础和价值认同产生深刻塑造作用。
夏主任的讲话从五个方面具体阐述了这种深刻的塑造作用之维度和抓手：其一，实现由治及兴需要守牢国家安全底线，才能护航香港高品质发展；其二，实现由治及兴需要更加坚定“一国两制”，发挥“一国两制”对香港繁荣稳定的根本保障作用；其三，实现由治及兴，需要把香港独特地位和优势巩固好、发挥好，使一个个金字招牌更加闪亮；其四，实现由治及兴，需要更好融入国家发展大局，为香港注入强劲动能，提供更大商机；其五，实现香港由治及兴，需要主动适应新形势、新挑战、展现新担当，在积极作为、创新创造中，实现香港新飞跃。夏主任讲话贯穿着对总体国家安全观如何作用于“一国两制”及促进香港繁荣稳定的深刻理解和实践指导意义，有助于香港社会具体理解和实施23条立法及谱写香港发展新篇章。概括而言，23条立法是总体国家安全观在“一国两制”中的创造性运用，是香港法治体系的结构性增量和制度特色。
总体国家安全观是中国国家安全法哲学的元概念，是中国特色国家安全制度体系的灵魂。但这一源自“一国”范畴的国家安全观及其制度预期是否能够在“一国两制”领域得到贯彻实施，一直是一个悬而未决的法理和制度建设难题。2023年，澳门特区修订本地《维护国家安全法》，援用了2015年《国家安全法》的国家安全概念，回应和转化了总体国家安全观。2024年，香港以高品质、高效率方式完成本地23条立法，在条文中明确规定该法适用2015年《国家安全法》的国家安全概念，并在总体国家安全观指导下构建了综合性的维护国家安全制度体系。由此，在港澳“一国两制”实践领域，国家安全概念实现了统一化，总体国家安全观制度性落地。
当然，在港澳适用相同的国家安全概念和总体国家安全观，并不意味着完全打破“一国两制”的差异，而是与“一国两制”相适应。2024年1月30日香港特区政府发布的《立法咨询档》也明确指出，国家安全概念的统一可以允许香港基于本地实际进行立法和规制。《维护国家安全条例》在总体适用统一国家安全概念条件下，充分考虑和反映了香港社会实际与普通法制度传统。同样，澳门国安法制的修订亦考虑和反映了澳门实际情况和葡式法制传统，没有简单并轨内地实行一刀切。从法理原则上，国家安全属于中央事权，国家安全立法应当是中央“一盘棋”，但香港基本法和澳门基本法授权本地立法，给出地方裁量权空间，这里体现的不仅仅是中央对港澳的政治信任，还包含了“一国两制”内在的多元一体治理智慧。港澳应当在国家治理与现代化发展中保持合理特色及杠杆作用，其国家安全立法就需要在满足必要的国家法前提条件下因地制宜，以实现最佳的制度配置和治理成效。
总体国家安全观是由习近平总书记2014年首次提出，在理论属性上就是习近平国家安全思想。这一国家安全观被2015年《国家安全法》吸收，作为中国国家安全哲学的基本理论框架。总体国家安全观具有“五大要素”的科学配置，即“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”。这是内外统筹、传统与非传统兼顾的国家安全观。
在上述五大要素中，“人民安全”是国家安全的基础和灵魂，体现以人民为中心的民主政治观和国家保护伦理。“人民安全”是人民美好生活的前提，没有安居乐业，就没有人民幸福。这也是新中国相对于旧中国的根本政治进步。“政治安全”就是政治体制安全和宪法制度安全，其中党的领导安全是关键要素，宪法规定的国体与政体安全是主要内容。“经济安全”是国民经济整体运行及社会各阶层经济活动有序展开的安全状态，也是我国发展利益的聚焦点，美西方“卡脖子”的贸易战、金融战、科技战对我国经济安全有严重危害性，必然引发我国正当反制及经济发展战略的结构性调整。“军事、文化、社会安全”是保障上述核心领域安全的功能性系统，军事现代化与军事自主，文化与文明的自信及其体系化，反对历史虚无主义及构建自主知识体系，以社会和谐与社会互助实现社会安定团结。国际安全是国家安全的扩展和相关领域，统筹国内安全与国际安全是中国国家安全哲学的一贯传统。在中国古代的长期历史中，大一统的国内安全与天下大同的国际安全相互协调。中国文化和政治哲学推崇不可分割的整体安全观，既不将自身安全建立在别人不安全基础上，也不放任别人的不安全威胁到自身安全，并努力统筹建设更广泛的安全秩序。习近平总书记提出“全球安全倡议”，就是在推进落实总体国家安全观的涉外环节，积极承担全球治理责任，也是中国天下主义关怀和负责任的现代大国立场的鲜明体现。
2024年是总体国家安全观提出十周年，也是香港国家安全立法闭环及实现由治及兴的关键年份。总体国家安全观在“一国两制”领域正有序展开，在文化和制度上有效促进港澳长期繁荣稳定和良政善治。
总体国家安全观体现“一国两制”方针政策的最高原则。香港23条立法在基础法理上吸纳了习近平总书记在香港回归25周年纪念大会上提出的“一国两制”方针政策的最高原则，即国家主权、安全与发展利益。这一最高原则是“一国两制”的法理总根据，是底线，也是安全基础。总体国家安全观是这一最高原则的最佳观念诠释与法理承载，落实总体国家安全观就是落实这一最高原则。
总体国家安全观在港澳国安立法中得到制度性体现。2009年澳门进行23条立法时，国家尚未提出总体国家安全观。2020年香港国安法制定时，总体国家安全观未被明确纳入，而只是作为背景规范和间接指导原则存在。2023年澳门修订国安法及2024年香港进行23条立法均明确纳入了统一的国家安全概念并运用了总体国家安全观。香港23条立法统筹回应了传统安全和非传统安全，有效相容、衔接和补充了上位国安法规范，整合优化了本地多部法例中的涉国安条款，并大量借鉴吸收了普通法适用地区的国安立法及判例，做到了最大程度的科学合理性与立法规范性。在具体罪名、刑期配置与管辖程式安排上，总体国家安全观亦有规范性渗透和指导。
总体国家安全观在国家安全法治教育中应当有合理的普及与共识。香港国安法规定了特区政府的国家安全法治教育责任，该法实施三年多以来，这一教育责任在香港各层次学校、公务员系统及社会文化范畴得到了一定程度的普及落实，间接触及总体国家安全观。香港特区政府有义务亦有契机利用本次23条立法的普法机会，对总体国家安全观之哲学基础、文化价值、制度指向、政策引导等进行文化教育上的普及，为“爱国者治港”夯实国家安全文化与法律根基。
总体国家安全观在香港国安执法、司法程式中应当有法理和裁判指导上的认同与转化。总体国家安全观不应当只是抽象的理论或原则宣示，而是经由纳入香港本地23条立法而启动为香港国安执法、司法的前提性法理，并对执法官和法官之履职行为构成规范性指导。这就要求一方面应当加强对香港执法官与法官的国安法培训，提升其对总体国家安全观的法理认知和认同，另一方面则需要在执法、司法履职中将总体国家安全观作为高位的法理原则和法律指导规范加以合理的个案考量和运用，在个案渗透与转化中实现这一原则的“普通法化”，以促进香港国家安全法理与裁判规范的深化发展。
总之，在2024年的全民国家安全教育日中，总体国家安全观在“一国两制”中的引入与运用成为了一个重点，夏主任的讲话确认和凸显了这一点。总体国家安全观是中国对世界的安全哲学贡献，也是对“一国两制”制度安全的法理和制度促进。通过在立法、执法、司法及社会法治教育中合理体现总体国家安全观，“一国两制”在港澳的全面准确实施将具有更完备的安全共识和社会互动条件，港澳优良治理及高品质发展将书写全新篇章。而总体国家安全观在港澳“一国两制”中的实践经验，必然对“一国两制”台湾方案之国家安全法制构想带来有益借鉴和启示，以促进民族复兴与国家统一的整体进程。
本文写作得到北京航空航天大学研究生院助理研究员王又平女士在资料与观点上的协助，在此特别致谢，但文责自负。
作者为中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事