行政授权是行政制度的重要组成内容。澳门特区的行政制度承袭自澳葡政府，而澳葡政府的行政制度则来源于葡萄牙。根据葡萄牙行政制度，行政授权源自于行政分治的形式，行政分治分为两种，一种是原本的分治，另一种是派生的分治。而派生的分治之表现就是行政授权。
一、现行规范行政授权制度的法律
澳门特区的行政授权制度是由法律规范的。在现行的澳门特区法律中，规范行政授权制度的法律主要包括：
——八月十一日第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》1第二条“一般原则”规定：“本地区所有公共机关在遵守法院命令及为居民谋取正当利益之情况下开展活动，直接从属于总督（现为行政长官，下同）并受法律约束”；第三条“权力之授予”规定：“一、总督将其对有关公共部门全部或部分事务之执行权限授予保安部队总司令及各政务司，或授予直属于总督之各部门司长。……三、第一款所指之权限授予，涵盖有关公共机关本身职责事宜之决定，亦涵盖人力资源、财政资源及财产资源管理事宜之决定。四、总督得许可将获授予之权限转授予机关之领导层人员。五、本条所指之授权及转授权，分别载于训令及批示，自公布于《政府公报》之日起开始生效，并在明示废止又或授权实体或获授权实体免职时终止，但在上指任一实体依法被代任之情况下，该等授权或转授权继续有效。六、授权或转授权，得说明对获授权实体或转授权实体有约束力之指示，且不剥夺授权者或转授权者之收回权及制定一般指引权”。
——第57/99/M号法令核准《行政程序法典》1，第三十七条（授权）、第三十八条（转授权）、第三十九条（授权行为之要件）、第四十条（获授权者或获转授权者资格之提及）、第四十一条（授权者或转授权者之权力）、第四十二条（授权或转授权之消灭）。
——澳门特别行政区第6/1999号行政法规《政府部门及实体的组织、职权与运作》2第七条“权限的授予”规定：“各司司长得根据行政程序法的规定，将作出有利于良好运作的行政行为的权限，授予部门及组织单位的领导人，或其他由其领导或监督的公共实体的领导人”。
——澳门特别行政区第15/2009 号法律《领导及主管人员通则的基本规定》3第十条（职权）规定“领导及主管人员的职权由适用的法例订定，亦包括其获授予或获转授予的职权”。澳门特别行政区第26/2009号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》4第二十二条规定“局长可将本身的职权授予本部门的副局长或各级主管人员”，“授权或转授权予领导及主管官职据位人时，包括可将之转授的权力”等。
——澳门特别行政区第6/2006 号行政法规《公共财政管理制度》5第九条“授权”、第十九条“权限、职权及责任”规定：“一、许可开支属行政长官的权限，但不影响赋予享有财政自治权的部门及机构的行政管理委员会的本身职权。”第四十六条“开支的作出”规定：“一、非自治部门领导人在主管的监督实体授予的管理权范围内，具职权许可开支”。第四十八条“定义及职权”规定：“一、享有行政自治权的部门及机构，其机关及领导人具职权就许可及支付由登录于澳门特别行政区财政预算中的拨款负担的开支，作出必要行为。二、上款规定的管理职权须由主管的监督实体授予”。
以上法律规范了行政授权的原则及条件、授权及转授权的主体及资格、授权的内容及授权与收回授权的程序、授权的方式等方面，由此构成了澳门行政授权的法律制度。
二、行政授权与转授权制度之由来
澳门特区的行政制度承袭自澳葡政府，而澳葡政府的行政制度则来源于葡萄牙。按照葡萄牙行政制度，行政组织实行分权原则与分治原则。行政分权涉及多个公法人，其中，体制性分权产生不同的公务法人。而行政分治涉及每个公法人内部等级上不同级别之间的权限分配。行政分治的形式可以分为原本的分治与派生的分治。原本的分治直接源自法律的规定，首先是上级和下属之间的权限分配。而派生的分治需要明确法律许可，必须通过上级作出特别行为后才可为，派生的分治表现为授权。所谓授权是一种行为，通常有权限对某些事宜作出决定的行政机构通过该行为依法允许其他机构或人员对相同事宜实施行政行为。授权需要有赋予资格的法律、存在授权者与被授权者及其授权行为三个要件。授权在下列情况发生：一是上级向其直接下属授权；二是正职向其助理或代任人授权；三是合议机构向其主席授权。行政分治是以法定分治的形式（原本的分治）或是授权的形式（派生的分治）进行：只要实行权限分治的政策，两种形式中的任何一种都是可能的。
回归前的澳葡政府沿用了葡萄牙行政制度，同样，授权制度作为葡式行政制度的一部分而适用于澳门。在澳葡管治时代，总督作为葡萄牙主权机关的代表，其职权由葡萄牙总统授予，而澳门地区所有公共机关则直属于总督。所以，自政务司以下各公共机关领导的职权由总督以授权或转授权方式行使。
按照澳葡时代生效的《澳门组织章程》第三条第一款规定，“共和国的主权机关除法院外，在当地以总督为代表”；第二款规定，“……涉及专属本地区利益的事宜，共和国总统得将代表澳门之权限授予总督”；第七条规定，“总督由共和国总统任免，并授予职权”；第十七条第一款规定，“政务司……，由总督提请共和国总统任免，并由总督授予职权”；第四款规定，“政务司有行使总督以训令授予或第十三条第三款所指组织法规赋予的执行职能之权限”。
按照现仍然生效的八月十一日第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》第二条“一般原则”规定，“本地区所有公共机关在遵守法院命令为居民谋取正当利益之情况下开展活动，直接从属于总督并受法律约束”。
由于特区政府承袭了澳葡政府的行政授权制度，故特区政府作为一个公法人，由其代表行政长官对特区政府公法人内实行直接行政的等级机构负责人（司长及以下官员）以授权与转授权制度行使权力，而对间接行政的其他公务法人则实行分权制度。
三、授权内容的分类与授权方式
现行行政授权制度涉及的授权内容或事项类别主要包括：（1）上级向其直接下属授权；（2）正职向其助理或代任人授权；（3）合议机构向其主席授权。对于设管理机关的公务法人机构，由管理机关授权于管理机关的据位人。同时，从授权内容上也可以划分为概括性授权、具体事项授权与特定事项授权。概括性授权针对的是一般管理事项的执行权限。例如，在各司司长获任后，行政长官对其授权的行政命令中包含有概括性授权。行政长官一般会将第6/1999号行政法规《政府部门及实体的组织、职权与运作》规定的和各司长所辖施政领域及部门和实体方面的执行权限以及该司司长办公室的执行权限授予给相应的司长。此一授权就属于概括性授权。而具体事项授权则指在授权或转授权批示中详细列明何种事项的执行权限授予相应官员。如，司长对局级部门据位人的授权批示通常会详细列明授权事项。概括性授权与具体事项授权一般是具持续效力的，随被授权人职务终止而失效。至于特定事项的授权是指针对特定事项或决定的一次性授权，如司、局级据位人需要代表特区政府与私人实体或对外签订合同及协议的行为进行的一次性授权。此类授权随一次性行为终止而失效，不具持续性效力。若以授权主体之间的关系划分，可以区分为等级性授权与非等级性授权以及转授权。等级性授权是指具有等级从属关系的上级部门据位人对下级部门据位人的授权。非等级授权指没有等级从属关系的两个机关之间的授权。转授权则是指获授权人将所得到的授权再授权给其下属的行为。
按照八月十一日第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》第三条“权力之授予”规定，结合授权实践活动中所颁发的行政命令、行政批示及决议或通告，可以将授权或转授权涉及的内容或事项区分为五类：（1）有关公共机关本身职责事宜之决定权；（2）代表该机构向其他机构进行沟通协调之文件来往权；（3）本部门的人事管理权；（4）本部门的财政及财产资源管理权；（5）代表权，即代表澳门特区政府签署对外合同或协议的权力。
在领导或主管任职后，除了规范该任职机构组织及运行的行政法规订定的职权外，上述管理执行权限需要经过其直属上级或合议性机关一次性授予。而当其需要与私人实体或对外签订合同或协定时则再逐次给予特定事项的一次性授权。
按照法律规定，授权须以明确的法律形式进行，具体法律形式分别有行政命令、行政批示与合议机关决议及通告等方式。如果是法人机构，其合议机关（行政管理委员会）向机构据位人授权则使用决议形式。而局级机构（含法人机构）向其内部领导或主管授权采用内部批示、通告等形式。授权行为或转授权行为须公布于《澳门特别行政区公报》，如果授权或转授权行为不公布，则授权行为或转授权行为不产生法律效果。
此外，法律还规定，授权者或转授权者对于所授出的权限具有监管权，有权收回，也可以废止授权，以及向获授权或获转授权者“发出指令或对获授权者或获转授权者有约束力之指示”。
四、行政授权制度的效果分析
行政授权制度在澳门由来已久，在长期实践中，其具有的制度绩效如下：有利于特区行政主导政制的实施按照澳门现行宪制规定，行政长官具有“双首长”地位，既是澳门特区首长，也是特区政府的首长，其地位显要，权力集中。而现行的行政授权制无疑强化了行政长官的权力中心地位。在行政管理权方面，特区政府行政架构中，除了各组织法规订定的职权外，自司长以下政府官员的大部分行政管理执行权限均由行政长官授权或转授权而来，该授权或转授权不妨碍授权人对授出的权力予以废止、收回与撤销。可见，经由行政授权制度，行政长官实际上享有原本应由特区政府行使的行政管理权，充分显示了行政长官在特区权力架构中的核心地位，有利于行政主导制的实施。保证了政府的权力集中统一与整体平稳运作虽然第2/1999号法律《政府组织纲要法》第三章分别规定了行政长官、特区政府与主要官员的职权，且第6/1999号行政法规《订定政府部门及实体的组织、职权与运作》划分了行政长官及各司司长隶属与监督的部门及实体，但是，司长及其下属的行政管理执行权限却需要根据第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》的授权规定由行政长官进行授权与转授权。可见，职权规范与行使通过授权与转授权形式，能够使得集中于行政长官的行政管理权以逐级授予方式达到权力集中统一与分权治理相结合的目的，从而使不同层级的管理者有权限行使其管理职权，保证了特区政府权力的集中统一与有效运作。有利于权力的透明运行，形成对权力行使的社会监督由于行政授权需要通过明确的法律方式进行，授权行为的公开性原则要求授权行为必须是明确的、书面的，并予以公布。通常需要将授权者明确授权的行政命令、行政批示、决议或通告等公开刊登于《澳门特别行政区公报》才能正式生效。由此，获授权者的权力范围与用权强度可以为社会所知晓，从而使得社会更容易形成对用权者权力行为的监督，保证权力的正确行使，防止滥用权力。有利于权力行使者用权谨慎由于授权是向获授权者转移行使授权者本身权限的行为，获授权者行使的权力是被授予的，其权限仅基于授权行为而存在，行使获授予之权力是行使他人的权限。在授权人和受托人之间，不管是否存在等级关系，授权者可以主动提出改变、中止和取消授权行为，也就是说，授权者可以随时收回授予的权力。因此，获授权者在行使权力时明白其权力的来源，从而会更加谨慎地使用所获授予的权力。同时，获授权者对获授权的行使也受到授权者的指引、监管与监督。保障了行政相对人的行政上诉权对于获授权者作出的行政行为，如果行政相对人认为存在不合理之处，一般授权批示规范中都规定“对行使批示所转授予的权限而作出的行为，得提起必要诉愿”，即可以请求授权者撤销或纠正获授权者的行政行为。否则，只能提起司法上诉。实际上，获授权者行使授权所作出的行政行为具有不确定性，行政相对人可以向授权者提出上诉。相对于司法上诉，行政上诉可以更快及更有效率地使不合理行政行为得到处理，达到节省诉讼成本的目的。因此，对行政相对人来说，是一种有效的救济方式。况且，如果行政相对人对行政上诉结果不服，还可以进行司法上诉。
五、行政授权制度存在问题分析
与其他的行政制度一样，现行的行政授权制度同样存在一些问题。
授权制导致权力的高度集中化虽然澳门基本法列明了行政长官与特区政府的职权，但是，现行法律制度却没有司级机构及其据位人司长职权的规范。而按照第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》的规定，“本地区所有公共机构……直接从属于总督”，“总督得将其对有关公共部门全部或部分事务之执行权限授予……各政务司”，该权限授予“涵盖有关公共机关本身职责事宜之决定，亦涵盖人力资源、财政资源及财产资源管理事宜之决定”1。可见，经由该法律，特区政府的管理权限集中到行政长官，司长及其下属部门据位人需要经由行政长官的授权与转授权才能行使管理权限，从而使特区政府管理权限呈现出高度集中的特征。
授权制导致行政程序缓慢按照现行的行政授权制度，官员任职后并不能立即获得职权，而是需要由其上级将相关执行权限通过授权的法定形式授予其之后，才能够行使，且实行层层授权与转授权。由此可见，如果一个行政机关的据位人上任后即具有所担任职务的职位权力行使职务行为，那么，就可以节省因权力授予而带来的更多行政程序，如每次授权命令或批示或决议及通告须刊登《澳门特别行政区公报》的程序，且官员更换后需要针对新任官员重新进行授权。如果改革上述行政授权制度，即以职位权力替代行政授权，则显然有利于提升行政效率。
授权制导致权力的人格化官员权力来源于上级的授予，而非法定职位授予权力的制度，容易导致权力的人格化缺陷。政府部门官员任职后并不能实时行使职权，而是需要获得上级官员的授权才能行使其权限。由于下级官员在行使权力时明白其行使的权力是来源于上级授予，上级随时可以废止、撤销与收回，而且授权是针对职位据位人的个人化授权。个人化授权导致获授权者对授权者个人负责，即对人格化权力负责，而不是对非人格化的法定职位权力负责。因此，行政授权制与行政委任制相结合无疑一定程度上形成下级官员对上级官员的人身依附关系。现实生活中，不时出现下级官员明知上级官员的命令存在违法或错误状态，也照样执行，而不是拒绝或举报。
授权制导致官员问责困难按照现行行政授权制度，特区政府实行层层授权与转授权，除了行政长官，司长及以下官员的全部或部分执行权限来自于上级授权，而行使上级授予的权限或转授予的权限（即等级授权）所作出的行政行为理论上是一种不确定行政行为，行政相对人可以因获授权者的行政行为向授权者提起行政上诉（必要诉愿），而授权者或转授权者可以对获授权者行政行为予以撤销。只有行使法定的归属于自身的职位权力所作出的行政行为，才是确定性行政行为。从权限行使的责任分析，需要追究权限的归属者而非行使者，由此，对于行使授权或转授予的权限而作出的行政行为之责任归属的认定在实践中存在不同认识。况且，在行政授权的责任分析方面，还存在“授权不授责”的原则，即是说，对于权力行使中出现的问题，原则上不应该对获授权者问责，应该问责的是授权者，即权力的拥有者或归属者。由于授权与转授权的关系，当追究行使授权或转授予的权限作出的行政行为之责任问题时，若层层追究授权人责任，结果只能是无人需要承担责任。
行政授权的法律衔接有待完善首先，澳门基本法分别规定了行政长官与特区政府的职权，也就是说，中央政府通过澳门基本法将澳门特区的行政管理权授予了行政长官及特区政府（行政机关），而非行政长官独享。可见，特区政府权力体制与回归前澳葡总督独享澳门地区行政管理权的体制并不相同。而回归后沿袭澳葡政府的授权制度则无形中取消了澳门基本法规定的特区政府权限，使各级政府机构据位人的权限来自于行政长官的授权或转授权。可见，现行授权制度与澳门基本法的规定不相适应。其次，在现行授权法律中，作为规范特区政府行政组织架构的主要法律第2/1999号法律《政府组织纲要法》第三章第十七条有关“主要官员的职权”规定，“主要官员行使所领导或监督的实体或部门的组织法规及其他法规所规定的职权”。实际上，各政府实体或部门组织法规不会规定主要官员所行使的职权，其所规定的职权往往限于本实体或部门及其领导与主管所行使的部分职权。而主要官员中的司长所行使的职权大部分来自行政长官的授权。该规定沿袭了回归前第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》所规范的司长（回归前称政务司）之职权来源于总督（回归后行政长官）的授权。第85/84/M号法令是按照澳葡时代的《澳门组织章程》制订生效的，《澳门组织章程》第十七条第一款规定，政务司“由总督提请共和国总统任免，并由总督授予职权”。由此，出现了回归后的法律规范特区政府司级据位人的职权与回归前法令的规定并不相同而需要适用后者的现象。再次，从授权的法律形式看，不同层级官员向其下级官员的具体授权则通过行政命令或行政批示或决议等形式进行，其中，行政长官以行政命令的形式向司级官员授权的适当性也值得思考。
六、行政授权制度的改革思路
虽然行政授权制度在澳门管治过程中取得了一定的绩效，但是实践中也出现不少问题，为此，需要思考如何对其进行改革。
（一）改革原则行政授权制度的改革需要确立下述原则：一是行政授权改为法律授权原则。一方面，回归后特区政府的政权性质改变了。澳门作为中国的一个特别行政区，实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针，澳门基本法分别对行政长官与特区政府的职权作出了明确规范。其中，行政管理权需要通过层级制赋予不同层级的官员法定职权才能得到有效实施。同时，按照现行的行政分治制度，行政分治以法定分治的形式（原本的分治）或授权的形式（派生的分治）进行，只要实行权限分治的政策，两种形式中的任何一种都是可能的。由此可见，特区政府权力分级安排应该与澳门基本法相衔接，逐渐改变现行的各级官员的管理权力主要来源于上级行政授权与转授权的制度，将其中的大部分职权设定为职位权力，由法律统一规范，少部分权力仍然保留行政授权方式。
二是不同职权实行分类配置原则。在现行的政府体制仍然保留直接行政与间接行政模式基础上，即直接行政的权力安排以权力集中与分治来配备，而间接行政的权力安排以集权与分权来配备的情况下，则可以考虑澳门基本法规定的特区政府权力（如管理各项行政事务）以原本的分治，即以法律授权形式向实行直接行政的各级政府部门的不同职位进行配备，而行政长官的权力（如澳门特别行政区政府的代表权）则以派生的分治，即获保留为行政授权形式向各级不同政府部门职位进行授权与转授权。至于间接行政部门则维持现有的分权模式，但其内部授权制度同样获保留。
三是先易后难的分步改革原则。由于行政授权的改革一定程度上涉及到行政制度的转变，其牵涉面广且较为复杂，因此，改革需要遵循谨慎原则。为免因改革行政授权制度而引起权力行使的空白，宜采取分步改革，一定阶段内使法定职权与行政授权并行，并逐步缩小行政授权范围。由于行政授权涉及到特区政府的不同层级，其中，最重要的是行政长官对司级机构据位人（司长）的授权以及司长对局级机构据位人（局长）的转授权。因此，行政授权的改革可限定于上述两种授权形式，至于其他形式的授权则留待今后适当时机探讨。首先，建立司级机构，并订定司级机构与司长之职权，同时，规定法定职权之外的权力行使仍然通过授权方式进行。其次，订定局级机构职权以及就司、局级机构据位人的管理性职权订定法律规范，缩减行政长官向司级机构据位人或司长向局级机构据位人授权或转授权的范围。同时，法人机构及非法人局级机构内部主管及以下人员的权力行使仍然沿用现行的行政授权形式。
（二）制定统一法律规范司、局级机构据位人管理性权力分析现行的授权范围，按照八月十一日第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》第三条“权力之授予”规定，结合两个层次授权实践。第一层次是行政长官对司长的授权，其内容主要包括：一是概括性授权，即行政长官将在各司法定施政领域及部门和实体方面的执行权限以及相关司长办公室的执行权限授予司长；二是与财政及财产资源相关的具体权限，包括在工程或取得财货及劳务的程序方面权限、许可工程或取得财货及劳务竞投与费用以及许可免除进行竞投或订立书面合同的金额上限。第二层次是司长对局级机构据位人（局长）的转授权，其内容主要包括五类：（1）有关公共机关本身职责事宜之决定权；（2）代表该机构向其他机构进行沟通协调之文件来往权；（3）人事管理权；（4）财政及财产资源管理权；（5）代表权，即代表澳门特区政府签署对外合同或协议的权力。在五类授权中，第一类授权，即“有关公共机关本身职责事宜之决定权”，与第二类授权，即“代表该机构向其他机构进行沟通协调之文件来往权”，两项授权均可纳入规范相关部门或实体组织及运作的行政法规中。而作为核心的授权，即管理性职权，包括第三类“人事管理权”与第四类“财政及财产资源管理权”，需要制订统一的职权法规来规范。
从上述两个层次的授权涉及内容看，无论是对司级机构据位人的授权，还是对局级机构据位人的授权，均可以通过制订《司、局级机构据位人管理性职权规范》行政法规来统一规范司、局级机构据位人的职位权限，包括人事管理权与财政及财产资源管理权。该法规不适用非经行政授权行为而获得权限的具公法人性质的局级机构（如澳门基金会、市政署、贸易促进局、金融管理局、澳门大学、澳门理工学院、民航局等）据位人。该法规颁布实施之后，除了少数局级机构据位人需要使用补充性授权批示授予少量权力之外，新获委任的局级机构据位人不再需要在委任后再经由上级授权或转授权其行使相应的管理性权力。
至于局级机构据位人的第五类权力——代表权，即“代表澳门特区政府签署对外合同或协议的权力”则建议保留现有的行政授权方式，因为代表特区政府的权力原本是由行政长官行使的，是行政长官的权限，行政长官可以经由行政授权方式而将之授权或转授权给不同的司长或不同政府部门及实体的据位人，且实行逐次授权的方式。
（三）具体实施步骤按照上述对不同授权分类改革的设想，制订与重整现有有关授权的法律制度，分步骤实施，最终形成统一的权力配置法律体系。
一是明确行政长官的专属权限。澳门基本法订定的行政长官权限除代表特区政府签署对外合同或协议的权力外均属行政长官专属权限，即不可授出的权限。而澳门基本法订定的特区政府权限则可以实行分治，以法定或授权方式由不同政府层级及其据位人行使。
二是“代表澳门特区政府签署对外合同或协议的权力”继续沿用现有行政授权方式，无需改革，仍然以逐次授权方式授权或转授权给不同司级或局级政府部门或实体的据位人。
三是设立司级机构，并在司级机构组织法规中明确司级机构及司级机构据位人的职权。司级机构及其据位人职位法定后，其职权不再需要行政长官授予。考虑到可能会有部分权限超出法定职权之外，建议在《政府纲要法》中写明，司级机构据位人超出其法定职权外的权限仍须以补充性批示授予。
四是利用政府架构重组的契机，对重组的局级政府部门在重订其相应的行政法规时增加订明第一类与第二类权限。对未能重组的政府部门，修订现有规范其组织及运作的行政法规，增加相应的第一类与第二类权限。
五是制订《司、局级据位人管理性职权规范》行政法规并修订与授权相关的法律。制订《司、局级据位人管理性职权规范》行政法规，明确规范司级机构据位人（司长）的管理权限与局级机构据位人（局长、主任等）应有的“人事管理权”与“财政及财产资源管理权”之权限，使之成为职位权力。
六是对于超出上述司、局级机构据位人法定权限的部分权限，则需要行政长官或司长以补充性行政批示授权或转授权。同时，改革现行的行政长官向司长授权的法律形式，将行政命令改为行政批示。因为授权行为不属于指令行为，而属于授予行为，批示形式较命令形式更为适合。
七是修订与授权相关的法律制度。将八月十一日第85/84/M号法令《澳门公共行政组织结构大纲》与澳门特区第6/1999号行政法规《政府部门及实体的组织、职权与运作》两法律的内容（包括规范授权的内容）整合充实到澳门特区第2/1999号法律《政府组织纲要法》之中。修订澳门特区第6/2006 号行政法规《公共财政管理制度》有关“授权”的规定并明确授权事项统一由第57/99/M号法令核准《行政程序法典》作规范。从而，形成以《司、局级机构据位人管理性职权规范》为主，辅以《政府组织纲要法》与《行政程序法》来规范特区政府授权行为的法律体系。
（四）需要处理的其他问题以制订《司、局级机构据位人管理性职权规范》为主要措施的行政授权制改革还需要注意处理因此而可能引发的其他问题。
一是司、局级机构据位人获得法定职权后是否意味着其上级因失去相关权力而致管理被动问题。按照特区政府的层级制原则，在将行政授权改为法定职权后，上级虽然不能直接行使下级的权限，但是，上级对下级仍然可以行使领导权、指引权、控制权与监督权，可以责令下级改进其违规或错误的行政行为。
二是司、局级机构据位人职权的周延性问题。通过《司、局级机构据位人管理性职权规范》行政法规规范司、局级机构据位人的管理性职权后，可能仍会有某些职权未能全部概括，对此，可以补充性授权批示加以确认。对于不同性质的局级机构据位人在财政及财产管理上存在的职权并不完全一致问题，如财政局局长在“许可工程或取得财货及劳务的费用方面的权限的上限”为50万元，而一般局级部门据位人为30万元；“许可免除进行竞投或订立书面合同的有关金额上限”为25万元，而一般局级部门据位人为15万元。又或房屋局局长在“许可工程或取得财货及劳务的费用方面的权限的上限”为1800万元，“许可免除进行竞投或订立书面合同的有关金额上限”为900万元，可以另行补充性授权批示确认。而未有该项职权的局级机构据位人（如，治安警察局局长）则直接在行政法规内予以明确排除。
三是局级机构据位人部分职权由其组织法规规范，涉及较大规模的法律修订问题。由于作为直接行政的局级机构据位人管理本身事务的职权改由相应部门的组织法规规范，涉及较大规模的组织法规的修订。不过，由于订定政府机构的行政法规由特区政府制订，无须经过立法会，况且需要修订的内容条文并不多，相对来说减轻了修订工作的压力。
四是规范司、局级机构据位人管理性职权的法律中有关财政或财产管理金额的恒常性变动的处理问题。由于司、局级机构据位人管理性职权中包含财政及财产管理权，其中，“许可工程或取得财货及劳务的竞投方面的估计值上限”、“许可工程或取得财货及劳务的费用方面的权限的上限”、“许可免除进行竞投或订立书面合同的有关金额上限”、“招待费上限”等项的金额限制需要随物价或其他经济因素的变动而变动，故而在相关规范的行政法规中不适宜订定具体金额，该金额的订定可以考虑在相关行政法规中写明由行政长官另行行政批示决定。
五是行政授权改为职位权力后对行政上诉的影响问题。虽然对于局级机构据位人因被授权而作出的行政行为可以提起诉愿，但是，行政长官对司长的授权命令中不会规定对司长因被授权而作出的行政行为，可以提起诉愿。实际上，诉愿的提出（不真正诉愿除外）是基于行政等级关系赋予上级对下级的监管权以及下级可以受上级监察和更正因素，而不一定是授权因素。所以，行政授权改为职位权力后应不影响行政上诉程序。但是，《司、局级据位人管理性职权规范》行政法规及《行政程序法》对此应有明确表述，即对于司、局级据位人行使职位权力所作出的确定性行政行为，可以提出任意诉愿，而非必要诉愿。