香港的经济发展近年遇到不少挑战，每届政府都尝试不同的新政策，为经济社会注入新动力。要确保特区政府未来发展策略的持续性、协调性，特别是公共财政政策、人口政策以及新产业政策等方面，确保香港的长远发展需要，需要有新的制度性安排。

　　长远政策研究──有待强化

　　政府拥有最大的公权力制定公共政策，应积极为香港的各方面长远发展进行政策研究；但政府的政策研究一般只集中于一些社会当前面对的炽热问题，至于推动长远政策研究的能力，有所不足。事实上，每届新政府上任都会公布一些《蓝图》，例如2022年公布的《青年发展蓝图》；而另外一些长远政策文件，亦不时作出修订，例如《长远房屋策略》。这些都是重要的政策文件，但如何能推动香港的经济增长，以及提升市民的幸福感，并没有更详细的论述。此外，政府不时会外聘顾问公司进行长远的发展规划研究，这大部分是涉及基础建设和土地规划，其与社会民生及经济政策的关系，亦是需要政府作持续追踪性评估的。

　　以公共财政政策为例，政府于2000年成立的“税基扩阔的新税项事宜咨询委员会”，向财政司提交了有关香港税务改革的报告；认为政府应该透过开征销售税，来解决未来财政结构性赤字的问题。当政府于2006年参考此报告，就开征相关税项公开咨询时，社会大众（包括各主要政党）却因为加征销售税的可能负面影响，强烈反对，迫使当局于咨询期结束前，便宣布搁置该政策。由此可见，政府原本的研究并不够周全，以及对社会的政治反响评估不足。在另一方面，根据政府最新的预测，未来五年的经营账目和非经营账目的赤字情况会按年收窄，但在恢复盈余前如何处理积累的财政赤字，回归基本法第107条的精神？这是大家都关心的。

　　就人口政策方面，政府相关部门先后于2003年及2012年发表了两份报告，前者只留于课题确立的层面，而后者则主要针对“双非”问题。即使“人口政策督导委员会”于2015年发表了另一份较完整的人口政策报告，但除了在释放本地劳动力上有较积极的论述外，其他重要的人口政策范畴都得不到足够的关注。举例来说，鼓励生育本是人口政策的根本，然而有关报告鲜有参考国际经验（例如更友善的育婴和育儿政策），以及引入措施的可行性；另一方面，政府当时建议透过推出“输入中国籍香港永久性居民第二代计划”，吸引港人子女回港发展，计划一直没多大成效。

　　再进一步，政府最新引入的“高才通”计划，至今年6月已批出约70000签证，成为最成功的引入人才计划，而他们则要到2030年才能成为香港永久居民。为清楚了解这批生力军对香港整体发展的影响，最后有多少会成为香港永久居民，政府必须及早制定全面的追踪性研究，并及早为他们提供配套和支援措施，以确保人才能留下来。

　　再以新产业政策为例，产业发展是一项长期的经济政策，然而在现行制度下，特首及其管治班子以五年为一任，要其新产业政策在任内有明显成效，绝不容易。而政府换届后，更有可能因各种原因，改变上届政府的新产业策略。例如，政府曾经提出香港的六大“优势产业”，但测检和验证产业在其后则不再被重视；导致一些新产业的政策发展欠缺持续性。新产业政策需要长时期的重视和投入，否则会令工商界和年轻人无所适从，影响市民的信心，也浪费社会资源。

　　多年来，政府审计署的报告中，都指出一些有关推动新产业发展的机构和基金，曾出现管冶问题；这些机构多年来似乎并未能确立一套严谨的管治架构，亦没有订定客观衡量工作成效的指标。

　　民间政策研究──先天不足

　　香港高等学府拥有一流的学者，应该是香港公共政策研究的核心参与者。但大学一直只重视学术研究，这导致学者们对香港政策研究的关注不足；而其中涉及公共财政、人口以及新产业政策的持续性研究，更少之又少。政府近年对公共政策研究已加强重视，并增加拨款，但其成效并不明显。

　　就香港公共政策研究方面，大学学者可向政府申请资助，其中在上一届政府成立的“政策创新与统筹办事处”（由以往的“中央政策组”改组而成）及大学教育资助委员会提供多项的资助计划。最大规模的相关资助计划为“创新办”管理的“公共政策研究资助计划”以及“策略性公共政策研究资助计划”；根据有关数字，首项“公共政策研究资助计划”在过去十多年，获批研究资助项目至今超过300个；而“策略性公共政策研究资助计划”，自2016/17至2021/22年则批核了17项计划。

　　这17项策略性政策研究计划，一般拨款都在三百万元以上，每项时间为期大概为三年。其中与大湾区发展有关的占有八项，“一带一路”及“一国两制”则分别有两项和一项，这些项目与重要的公共财政、人口及新产业政策都是不大相关的。今届政府再改组“创新办”为“特首政策组”，其对公共政策研究的改革值得期待。

　　再者，在大学教育资助委员会方面，辖下主要有“卓越学科领域计划”及“主题研究计划”，两者都涉及香港经济社会的发展，但相关研究项目只占全部项目拨款的小部分。自1998年成立以来，“卓越学科领域计划”只在1999年批拨在香港大学成立了“经济及商业策略研究所”，其他研究项目都是与科学和医疗有关的。至于“主题研究计划”方面，其设有四项主题，主题（三）为“加强香港作为地区及国际商业中心的策略地位”。在这主题下，自2016年至2022年，就只批核了三个与金融有关的研究项目。

　　在先进的经济体系，除了大学研究中心外，高质素的民间智库亦是一个主要的公共政策研究来源。香港民间智库近年有所增加，不少都是有明显的政治和商界背景，其研究涵盖范围一般相对广泛，并配合时事的需要；这造成一些需要持续深入探讨的基础性公共政策研究，没有得到充分的关注。再者，各智库（除了极少数外）亦长期面对资源和人才不足、研究成果质素比较参差、不获政府重视等问题。

　　总的来说，香港在长远政策研究这范畴上，无论在政府内、大学和民间均落后于较先进的经济地区。特区政府必须成立有香港特色，类似内地中国社会科学院的“公共政策研究所”，为政府制订长远经济和社会政策服务。

　　成立“公共政策研究所”──刻不容缓

　　为此，笔者建议政府应以财政支持设立独立专题政策研究所（由各大学承办）；在政府高层的支持下，这些公共政策研究必须具有高水平，招聘国内外专家学者作顾问，同时面向社会；其组织和运作的主要原则包括：

　　（Ⅰ）订定清晰的职能及汇报渠道（能与政府高层和社会主要持份者沟通至为重要）；（Ⅱ）成立有效的管理结构（以突显其政策选题和研究的独立性）；（Ⅲ）专注长远重大的政策研究（包括公共财政政策、人口政策、新产业政策等）；（Ⅳ）制定符合国际标准的政策研究框架；（Ⅴ）提供足够的资源；（Ⅵ）吸引和培训公共政策研究专才；及（Ⅶ）须向立法会汇报，以加强监察和透明度。

　　内地和海外各国对本地政策研究都甚为重视，社会亦有不少高质素智库及大学研究中心；部分研究中心由大学筹募资金支持，部分则由政党或商界所推动。在体制上，这些机构在政府之外，受政府换届和政党轮替影响相对较小；但因其与政府维持紧密联系，亦是政府“旋转门”和人才库的重要部分，研究成果多能得到关注。香港公共政策研究所起步较迟，特别在公共财政、人口及新产业政策的持续性研究。现必须由政府作主导，以能达至事半功倍的效果。

　　香港中文大学亚太所荣誉高级研究员