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饶戈平:普选法律根据是《基本法》

2014-08-27    星岛日报

作者:饶戈平(全国港澳研究会副会长、理事,全国人大常委会香港《基本法》委员会委员,北京大学法学院教授)

       香港回归后,由于其对外条约关系从依附英国转为依附中国,人权公约在香港的法律地位发生了明显变化,它不再是作为一个公约整体上适用于香港,而只是公约原已适用于香港的有关规定继续有效。这是因为公约第五十条对适用的地域范围有严格限制,无论中国是否加入人权公约,都不得主张条约仅在中国的某一地区适用。因此,现阶段说人权公约整体上仍适用于香港是缺乏法律依据的。

       《基本法》第三十九条承诺,香港回归后继续有效的人权公约有关规定,不包括涉及普选的第二十五条B款。因为英国当年提出保留的缘故,该条款从来不具有适用香港的法律效力。尽管后来立法局引进了选举机制,尽管人权事务委员会曾指出该保留不合时宜,但英国政府在其有权利、有理由、有机会正式撤销保留的情况下没有提出书面申请,根据《维也纳条约法公约》第二十三条四款规定,保留的效力依然存在。

       人权公约条款无效力中国不是人权公约当事国,无权对英国的保留采取法律行动;但中国政府尊重人权公约在香港回归前的适用状况,包括尊重英国为香港做出的相关保留,回归后实际上继续和维持了英国保留的法律效力。

       虽然公约下属的人权事务委员会,几次提出英国的保留应予撤销,但因为该委员会不是司法机构或权力机关,其评审意见只具有建议性质,不产生法律效力,当事国没有遵循的义务,不足以影响英国保留的存废,也无法作为保留已经失效的证据。

       由上可见,不论回归前后,涉及普选的公约第二十五条B款,都不具有在香港适用的法律效力,香港不承担实施该条款的义务。显然,人权公约条款无法成为香港普选的法律根据。

       中央尊重民意保留条款那么香港普选的法律根据是甚么呢?答案只有一个,那就是《基本法》和全国人大常委会决定。尽管中国承诺香港回归后继续有效的人权公约条款,不包括涉及普选的第二十五条B款,但决不表明中国排斥这一条款、反对在香港实行普选。恰恰相反,中国最高立法机关在制定《基本法》时,为尊重香港民意,明确把因英国保留而不得在香港适用的二十五条B款的实质内容写入了《基本法》,承诺特区行政长官和立法会议员最终达至普选产生的目标。其后全国人大常委会还为此决定了实施普选的时间表和相关安排。事实证明,是中国最高权力机关而不是别的甚么人,是《基本法》而不是人权公约,提出并规定回归后的香港实行普选。所以,香港普选的法律根据必须是且只能是《基本法》和人大决定。现在有人抓住在香港没有实施效力的公约条款不放,大做文章,却置规定了香港普选的《基本法》于不顾,制造《基本法》与公约之间的对立,用人权公约来抗衡《基本法》,显然不是一种尊重法律、尊重事实的做法。

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